İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
1-15 KASIM 2016

AB GÜNDEMİ : 2016 Genişleme Paketi ve Batı Balkanlar

2016 Genişleme Paketi ve Batı Balkanlar

Avrupa Komisyonunun Komşuluk Politikası ve Genişleme Müzakerelerinden Sorumlu Üyesi Johannes Hahn, 2016 Yılı Genişleme Paketi’ni 9 Kasım 2016 tarihinde AP Dış İlişkiler Komitesi'nde açıkladı. ABD başkanlık seçimlerini Donald Trump’ın kazanmasının yarattığı şaşkınlığın etkili olduğu ve genişlemenin AB’nin öncelikler listesinde alt sıralara gerilediği bir ortamda açıklanan Genişleme Paketi, ne yazık ki kamuoyunda gereken ilgiyi uyandırmadı. Görevde bulunduğu beş yıl boyunca AB’nin yeni bir genişlemeye şahitlik etmeyeceği mesajını veren Juncker Komisyonu, 2015 yılında tüm görev süresini kapsayan orta vadeli bir Genişleme Stratejisi ortaya koymuş ve genişleme politikası kapsamındaki yedi ülkenin AB ile bütünleşme yolunda kaydettiği ilerlemeyi değerlendiren yıllık raporlarının metodolojisinde bazı değişiklikler yapmıştı. 2016 Genişleme Paketi, bu yönüyle hem Batı Balkan ülkeleri ve Türkiye’nin AB yolunda kaydettiği ilerlemeyi hem de Komisyonun 2015 yılında ortaya koyduğu yeni metodolojiyi değerlendirme fırsatı sunuyor.

AB genişleme politikası, önceki genişleme dalgalarından edinilen deneyimler ve genişleme ajandasındaki ülkelerin içerisinde bulundukları durum temelinde evrimleşiyor. 2007 yılında Bulgaristan ve Romanya’nın hukukun üstünlüğü konusunda tüm kriterleri yerine getirmeden gerçekleşen AB üyeliği ve Hırvatistan’ın üyelik sürecinde karşılaşılan zorluklar, 2011’de hukukun üstünlüğü konularına öncelik veren yeni yaklaşımı AB genişleme politikasının merkezine taşımıştı. 2013 yılından bu yana da hukukun üstünlüğü, demokratik kurumların güçlendirilmesi, temel haklar, ekonomik yönetişim ve bölgesel işbirliğine öncelik veren “önce temel konuların ele alınması”  (fundamentals first) yaklaşımı AB genişleme politikasının bel kemiğini oluşturuyor. Bu yaklaşım, geçtiğimiz yıl olduğu gibi bu yıl da teyit edildi. 

AB’nin en güçlü dış politika aracı olan AB genişleme politikasının, önce Avro Alanı borç krizi, şimdi ise mülteci krizi, Brexit ve popülizmin yükselişi gibi sınamaların Avrupa projesinin temel kazanımlarını tehdit ettiği ve vatandaşların AB’ye yabancılaştığı bir dönemde AB’nin öncelikleri arasında yer aldığını söylemek güç. Bu dinamiklerin etkili olduğu bir ortamda açıklanan Genişleme Paketi'nde, genişlemenin olumlu sonuçlar doğurmaya devam ettiği ve hem bölge ülkelerinin hem de AB’nin çıkarına olduğu mesajı öne çıkıyor. Bu doğrultuda bu yılki genişleme paketinde, inandırıcı bir genişleme sürecinin Güneydoğu Avrupa ülkelerinde dönüşümün itici gücü olduğu ve istikrarın pekiştirilmesi için kilit önem taşıdığı belirtiliyor. Genişleme politikası kapsamındaki ülkelerin siyasi elitlerine, AB üyeliğinin çantada keklik olmadığı; AB kurumlarına ve politikalarına yönelik giderek daha şüpheci hale gelen AB vatandaşlarına ise genişleme politikasının AB için hayati öneme sahip olduğu ve aslında kendi stratejik çıkarlarına hizmet ettiği mesajı verilmek isteniyor.

İlerleme raporları, genişleme politikasının kapsamındaki ülkelerin son bir yıl içerisinde AB ile bütünleşme yolunda kilit siyasi ve ekonomik reformları uygulamada ne durumda olduklarını ortaya koyuyor.  Komisyonun değerlendirmesine göre, son bir yıl içerisinde genişleme politikası kapsamındaki ülkelerde genel anlamda hukukun üstünlüğü alanında yasal çerçevenin modernize edilmesi yönünde birtakım adımlar atıldı. Bu konuda, en önemli gelişme şüphesiz Arnavutluk’ta Temmuz 2016'da kabul edilen ve kapsamlı yargı reformuna zemin hazırlayan anayasa değişikliğiydi. Komisyon, bu değişiklikle birlikte katılım müzakerelerinin başlatılması yolunda belirlenen beş önceliği yerine getirdiğine kanaat getirerek Arnavutluk ile müzakerelere başlamak için yeşil ışık yaktı. Buna karşılık, genişleme politikası kapsamındaki ülkelerde yargının etkililiği, bağımsızlığı ve hesap verebilirliği konusunda yaşanan sorunlar, bu ülkelerde siyasi ve ekonomik hayatı etkilemeye devam ediyor. Örgütlü suçlar ve yolsuzlukla mücadele kapsamında yasal çerçeve geçmiş yıllara kıyasla güçlendirilmiş olmasına karşın bu alanlarda sağlam bir sicil oluşturulması AB üyeliğine aday ve potansiyel aday ülkelerin yapması gerekenlerin başında geliyor.

2016 Genişleme Paketi’ne göre, aday ve potansiyel aday ülkelerde temel hakların korunması için gerekli yasal çerçeve mevcut, buna karşın uygulamada sorunlar yaşanıyor. İfade özgürlüğü ve basın özgürlüğü ise genişleme politikası kapsamındaki ülkelerin neredeyse tamamında farklı düzeylerde de olsa endişe kaynağı olmaya devam ediyor. Savunmasız gruplara karşı ayrımcılık da aynı şekilde ciddi bir endişe kaynağı oluşturuyor.

Bazı ülkelerde demokratik kurumların işleyişinde sorunlar mevcut. Ulusal parlamentolarda yaşanan boykotlar ve kutuplaşmanın üstesinden gelinmesi önem taşıyor.

Genişleme Paketi’ne göre siyasi gündemde önemli bir yer edinen mülteci krizi, genişleme politikasının bölge için stratejik önemini ortaya koyuyor. Hahn’ın sözleriyle; mülteci krizi, genişlemeye şüpheci yaklaşanlara dahi AB’nin kendi jeopolitik ön bahçesini ihmal etmeyi göze alamayacağını kanıtladı. Türkiye ve Batı Balkan ülkeleriyle geliştirilen işbirliği sayesinde Batı Balkan rotasının kapanması; Türkiye ile varılan 18 Mart Mülteci Uzlaşısıyla birlikte ise Yunan Adalarına düzensiz geçişlerde ve Ege Denizi’nde can kayıplarında yaşanan büyük düşüş bunun göstergesi niteliğinde.

Batı Balkan Ülkelerinin AB Karnesi

Genişleme sürecinin farklı aşamalarında olan altı Batı Balkan ülkesi, son bir yıl içerisinde AB ile bütünleşme yolunda farklı hızlarda ilerlemeye devam etti. Müzakereye açtığı fasıl sayısıyla bölgenin yıldız öğrencisi konumunda bulunan Karadağ, son bir yılda AB yolunda genel anlamda iyi düzeyde ilerleme kaydetti. Ekim 2016’da gerçekleştirilen seçimler, AB’nin değerlendirmesine göre birtakım prosedürel sıkıntılara rağmen oldukça katılımcı ve şeffaf şekilde gerçekleşti. Komisyona göre Karadağ’ın Aralık 2015’te NATO üyeliğine davet edilmesi oldukça büyük bir başarıydı. Hukukun üstünlüğüne öncelik veren “yeni yaklaşım”ı ilk uygulayan ülke olan Karadağ’da bu alanda uygulamada somut bir sicil oluşturulması, AB için önemini koruyor. Hukukun üstünlüğü alanında yasal çerçeve büyük ölçüde mevcut olmasına karşın Podgorica’nın özellikle örgütlü suçlarla ve yolsuzlukla mücadelede somut bir sicil oluşturması gerekiyor. Komisyona göre, müzakerelerin genel hızı, Karadağ’ın yolsuzlukla ve örgütlü suçlarla mücadeledeki performansına bağlı olacak.

Katılım müzakerelerine Ocak 2014’te başlayan Sırbistan’ın son bir yıl içerisinde AB yolunda önemli adımlar atarak, hukukun üstünlüğüne ilişkin 23 ve 24 numaralı iki kilit fasıl ile Kosova ile ilişkilerin normalleştirilmesine ilişkin 35 numaralı fasıl da dahil dört faslı müzakereye açması Komisyon raporuna olumlu şekilde yansıdı. Belgrad’ın ekonomide kaydettiği ilerleme, mülteci krizinin ele alınması konusundaki çabaları ve bölgesel işbirliği konusundaki rolü de olumlu şekilde not edilen diğer hususlar oldu. Buna karşılık hukukun üstünlüğü, Kosova ile varılan anlaşmaların uygulanması ve Rusya ile yakın ilişkiler Komisyonun eleştirdiği noktalar arasında yer aldı. Komisyona göre, Sırbistan’ın Kosova ile AB arabuluculuğunda ilişkilerin normalleştirilmesine yönelik sürdürdüğü diyalog kapsamında varılan anlaşmaları uygulamada ve hukukun üstünlüğü alanında sergilediği performans, katılım müzakerelerinin genel hızı açısından belirleyici olacak.

Yunanistan ile yaşadığı isim sorunu nedeniyle Avrupa-Atlantik kurumlarıyla bütünleşme süreci çıkmazda olan ve AB koşulluluk politikasını ciddi anlamda sınayan bir vaka haline gelen Makedonya’da 2015 yılında dinleme skandalıyla başlayan siyasi kriz, bu yılki Genişleme Paketi’ne de damgasını vurdu. Komisyon, Makedonya’nın durumunu; “iç savaşın eşiğine geldiği 2001 yılından bu yana içerisinde bulunduğu en derin siyasi krizden geçiyor” ifadeleriyle özetlerken, ülkedeki siyasi parti liderlerinin krizi sonlandırmak amacıyla üzerinde uzlaştıkları Przino Anlaşması kapsamında son dönemde atılan bazı adımların, siyasi krizin aşılması için fırsat sunduğu görüşüne yer verdi. Buradan hareketle, Komisyon, koşullu da olsa, 2009’dan bu yana her yıl olduğu gibi bu yıl da Makedonya’nın katılım müzakerelerine başlamasını önerdi. Komisyonun Makedonya ile müzakerelere başlanması yönündeki tavsiyesi; Przino Anlaşması’nın uygulanması, 11 Aralık 2016 tarihli erken seçimlerin güvenilir şekilde düzenlenmesi ve Acil Reform Önceliklerinde kayda değer ilerleme sağlanması koşullarına bağlı.

Arnavutluk, 21 Temmuz 2016 tarihinde kabul edilen ve kapsamlı bir yargı reformuna zemin hazırlayan anayasal değişiklikler sayesinde katılım müzakerelerine başlayabilmek üzere Komisyondan olumlu görüş aldı. Komisyon, Haziran 2014’te aday ülke statüsü elde eden Arnavutluk’un katılım müzakerelerine başlayabilmek üzere kamu yönetimi reformu, yolsuzlukla ve örgütlü suçlarla mücadele, insan hakları ve yargı reformu alanlarında beş önceliği yerine getirmesi gerektiğini ortaya koymuştu. 2016 Genişleme Paketi’nde Komisyon, hakim ve savcıların güvenlik araştırmasına tabi tutulması (vetting) başta olmak üzere yargı reformunun uygulanmasında somut ilerleme kaydetmesi koşuluyla Arnavutluk ile katılım müzakerelerine başlanmasını tavsiye etti.

AB’nin 2014 sonunda koşulluluk politikasını gözden geçirerek sosyoekonomik reformları öne çıkaran bir yaklaşım belirlemesi sonucunda AB ile bütünleşme sürecindeki açmazı aşarak, süreçte yol almaya başlayan Bosna-Hersek de son bir yıl içerisinde reform sürecinde aşama kaydetti. Bosna-Hersek’in, AB ile ilgili konularda farklı yönetim düzeyleri arasında eşgüdümü sağlamak üzere bir mekanizma oluşturması ve 2015’te yürürlüğe giren İstikrar ve Ortaklık Anlaşması’nı Hırvatistan’ın 2013 yılında gerçekleşen AB üyeliğini dikkate alacak şekilde tadil etmesi, AB’nin önem verdiği önceliklerdi. Tüm bunlar, Eylül 2016’da, AB Konseyinin, Komisyonu Bosna-Hersek’in 15 Şubat 2016 tarihinde sunduğu AB üyelik başvurusu hakkında görüş hazırlamakla görevlendirmesine zemin hazırladı. Sosyoekonomik reform ivmesinin sürdürülmesi, derin yapısal sorunların ele alınması, tüm yönetim düzeylerinde hukukun üstünlüğü ve kamu yönetiminin güçlendirilmesi, 2016 Genişleme Paketi kapsamında Komisyonun Bosna-Hersek’ten en önemli beklentilerini oluşturuyor.

Kosova açısından ise Batı Balkan coğrafyasında AB ile bütünleşme yolunda bir ön adım olarak nitelendirilen İstikrar ve Ortaklık Anlaşması’nın (SAA) 1 Nisan 2016 tarihinde yürürlüğe girmesi ve Mayıs 2016’da Komisyonun vize serbestliğine yönelik olumlu görüş bildirmesi şüphesiz son bir yıl içerisinde kaydedilen en önemli gelişmeler oldu. Komisyon, Batı Balkan ülkeleri arasında vatandaşları AB’ye vize serbestliğinden istifade etmeyen tek ülke konumundaki Kosova’nın vize serbestliği yol haritasında belirlenen iki kriteri yerine getirmesi gerektiğini vurguladı. Bu doğrultuda, Komisyonun Kosova’dan temel beklentileri, Karadağ ile sınır anlaşmasının onaylaması ile yolsuzlukla ve örgütlü suçlarla mücadele alanındaki sicilin güçlendirilmesi. Karadağ ile varılan sınır anlaşması, Belgrad-Priştine diyaloğunda varılan anlaşmalar gibi parlamentoda siyasi krize yol açmış durumda. Parlamentoda yaşanan siyasi çıkmazın bir an önce çözüme kavuşturulması, hukukun üstünlüğü alanında ve yapısal reformlar ile yüksek işsizlik oranının ele alınması gibi konularda zaman kaybetme lüksü bulunmayan Kosova için büyük önem taşıyor.

Bir Sonraki Genişleme Paketi 2018 İlkbaharında

Komisyon, bu yıl ayrıca genişleme paketinin takviminde değişiklik yapmaya hazırlandığını açıkladı. Geleneksel olarak her yıl sonbaharda açıklanan Genişleme Paketi, bundan sonra ilkbaharda açıklanacak. Bu doğrultuda, bir sonraki Genişleme Paketi'nin, 2018 ilkbaharında açıklanması öngörülüyor. Bu değişiklikle hedeflenen; Genişleme Paketi’nin takviminin; istatiksel veri toplama takvimiyle ve Komisyonun aday ve potansiyel aday ülkeler için iki yıldır açıkladığı Ekonomik Reform Programlarının (ERP’ler) takvimiyle uyumlu hale getirilmesi. Böylece, ekonomik yönetişime ilişkin konulara da gereken ağırlığın verilmesi amaçlanıyor. Bilindiği gibi AB, Batı Balkan ülkelerinin ekonomik kriterleri yerine getirmelerine yardımcı olmak ve AB’nin ekonomik yönetişim konusunda attığı adımların gerisinde kalmalarını önlemek amacıyla genişleme politikası kapsamındaki ülkeler için Avrupa Sömestri benzeri bir uygulama başlatmıştı. Bu doğrultuda Komisyon değerlendirme raporlarının ilkini Mayıs 2015’te, ikincisini ise Mayıs 2016’da açıklamıştı. Bu takvim dikkate alındığında, ERP’leri ve İlerleme Raporlarını kapsayacak bir sonraki Genişleme Paketi'nin Mayıs 2018’de açıklanabileceğini söyleyebiliriz.

 Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı