İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
16-30 NİSAN 2017

AB Gündemi: Yunanistan’ın Borcu İçin Çözüm Arayışları: Grexit Yeniden Gündemde mi?

Yunanistan’ın Borcu İçin Çözüm Arayışları: Grexit Yeniden Gündemde mi?

Yunanistan’da yaşanan son gelişmeler “Grexit” korkularını yeniden gündeme taşıdı. Yunan ekonomisinin tekrar küçülme eğilimine girdiği yönünde endişeler bulunuyor. GSYH’nin 2016’nın 4’üncü çeyreğinde yüzde 1,2 oranında küçülmesi buna karşın diğer bütün AB ülkelerinin aynı dönemde büyüme kaydetmesi de Yunanistan ekonomisinin tekrar bir darboğaza girerek ülkenin Avro Alanı’ndan çıkmasına yol açabilir mi sorularını akla getirdi. Bilindiği gibi Yunanistan, 2008 yılında patlak veren küresel mali krizden sonra girdiği borç krizinden AB ve IMF’den aldığı mali destek ve karşılığında yürüttüğü makroekonomik programlarla rotasını yeni yeni doğrultuyor.  Ülkenin ekonomik ve mali verileri henüz istenilen seviyeye ulaşmış değil ve ekonomik ve siyasi dalgalanmalardan kolayca etkilenebiliyor. Durum böyle olunca da  Grexit söylentilerinin çıkması bile ülke ekonomisinin rotanın yeniden kaymasına sebep olabilecek bir ortam yaratıyor.

Küresel mali krizden en çok etkilenen ülkelerin başında gelen Yunanistan’ın ekonomisi, 2009’da durgunluğa girmiş ve 2012’de yüzde 6,4 oranında küçülmüştü. Sürekli aşırı bütçe açığı veren ülke, 2001-2006 yılları arasında İstikrar ve Büyüme Paktı’nın bütçe açığının GSYH’ye oranının en fazla yüzde 3 olması şartını ihlal etti ve söz konusu oran 2009’da yüzde 15,6 ile rekor seviyeye ulaştı. Yunanistan’ın artan bütçe açığı borç krizine girmesine neden oldu. 2009’da kamu borcu GSYH’nin yüzde 129’una ulaştı. Yunanistan ekonomisi dörtte bir oranında küçüldü. Mali durumu sıkıntıya giren ülkenin kredi notunun da yatırım yapılabilir seviyenin altına inmesi sonucu Yunanistan, AB’den mali yardım talebinde bulunarak AB ve IMF ile yürütülen iki kurtarma programı kapsamında mali destek sağladı.

Ülke halen AB’nin Üçüncü Makroekonomik Uyum Programı kapsamında bulunuyor. Bilindiği üzere, bir ülke uluslararası kreditörlerden mali yardım talep ettiğinde bir makroekonomik program dâhilinde çeşitli önlemler alması ve reformlar gerçekleştirmesi şartıyla kreditör kurumlar tarafından sağlanan mali yardımlar o ülke için dilimler halinde serbest bırakılıyor.

Yunanistan’a Günümüze Kadar Önemli Tutarda Mali Yardım Sağlandı 

Yunanistan’ın AB ve IMF ile birlikte yürütülen Birinci Makroekonomik Uyum Programı 2010 yılında başladı. Bu program kapsamında Mayıs 2010-Haziran 2013 döneminde ülkeye AB tarafından 80 milyar avro ve IMF tarafından da stand-by anlaşmasıyla 30 milyar avro ilave mali destek sağlanması öngörüldü. Mali yardım karşılığında uygulanan ekonomik program kapsamında harcamalarda 30 milyar avro kesinti ve vergilerde artış planlandı.

Ekim 2011’de, AB ve IMF Yunanistan’a daha fazla kemer sıkma önlemleri alması karşılığında 130 milyar avro tutarında ikinci bir kurtarma yardımı sağlamayı kararlaştırdı. Ancak bu yardım, bir hükümet krizine yol açtı. Dönemin Yunanistan Başbakanı George Papandreou, başta yardımı kabul etmesine rağmen önlemlere ilişkin halktan gelecek tepkilere karşı söz konusu anlaşmayı referanduma sunma kararı aldı. Ancak AB tarafından, referanduma gidilmesi halinde mevcut yardımların da geri çekileceğine dair tepki gelmesi üzerine Papandreou istifa etti. 

Yarattığı hükümet krizine rağmen Yunanistan ile AB ve IMF arasındaki İkinci Kurtarma Programı, Mart 2012’de başladı. Haziran 2015’e kadar süren program kapsamında Yunanistan’a, AB tarafından 141,8 milyar avro ve IMF tarafından da yaklaşık 12 milyar avro mali destek sağlandı. İkinci kurtarma programı kapsamında, ülkenin bütçe açığını 2014’e kadar GSYH’sinin yüzde 3’üne çekmesi ve GSYH’sinin yüzde 160’ı seviyesinde olan borcunun 2020’ye kadar GSYH’sinin yüzde 120,5’i seviyesine indirilerek sürdürülebilir hale getirilmesi planlandı.

Hükümet, harcamalarda üç yıl boyunca 40 milyar avro tutarında kesinti ve vergi artışlarını içeren ekonomik önlemler paketini kabul etti. Önlemler kapsamında kamu açığının azaltılması amacıyla vergi oranlarının yükseltilmesi, KDV oranlarının artırılması, akaryakıt, alkol ve tütün ürünlerinde vergi artışı, kamu sektörü çalışanlarının ve emeklilerin maaş artışlarının dondurulması ve emeklilik yaşının yükseltilmesi yer aldı. Ancak ikinci kurtarma paketi, ilk defa bir borç yapılandırmasını da içerdi. Bu kapsamda Yunanistan’ın özel sektöre olan borçlarının nominal anlamda yüzde 53,5; reel anlamda ise yüzde 75 oranında bir kesinti ile silinmesine, uluslararası bankalar ve finansal kuruluşları tarafından onay verildi. Böylece, tarihte ilk kez bir ülkenin borcu 100 milyar avro kadar silindi ve iflas korkusuyla bankalardaki mevduatlarını çeken Yunan halkının paralarını tekrar yatırabilmesi için bir güven ortamı sağlanmaya çalışıldı. 

Yunanistan’ın kurtarma paketlerinde öngörülen ekonomik önlemler ve gerçekleştirmesi gereken reformlardaki kararlılığına ilişkin birtakım olumsuz beklentiler oluşmasına karşın ülkenin gösterdiği çaba ve performans dikkat çekici oldu. Ekonomik durgunluğa rağmen mali hedeflerin karşılanması ve reformların gerçekleştiriliyor olması, ekonomide güven ortamı yarattı ve arka arkaya altı yıl yaşanan durgunluk döneminden sonra ülke 2014’te toparlanma dönemine girdi ve 2013’te yüzde 3,2 küçülen ekonomi 2014’te yüzde 0,4 büyüme kaydetti. Kurtarma paketiyle sağlanan fonlar, bankacılık sisteminde likidite sağlarken tüketici güvenini de artırdı.

Üçüncü Makroekonomik Program

AB ve IMF ile yürütülen ikinci kurtarma planından sonra Yunanistan’ın Üçüncü Makroekonomik Uyum Programı’nın, 19 Ağustos 2015-20 Ağustos 2018 döneminde yürütülmesi öngörüldü. Avrupa İstikrar Mekanizması tarafından 86 milyar avro mali destek sağlanması planlanan program ile ülkenin sürdürülebilir ekonomik büyüme eğilimine girebilmesi amaçlanıyordu.

Üçüncü Makroekonomik Uyum Programı döneminde, 2015 yılı Yunanistan’ın yine Grexit tartışmalarıyla çalkalandığı bir yıl oldu. Radikal Sol Koalisyon Partisi - Syriza’nın Yunanistan’da iktidara gelmesinden itibaren kurtarma planı üzerine 5 ay süren görüşmelerde bir sonuca varılamadı ve ülke 1,6 milyar avro tutarındaki borç ödemesini gerçekleştiremeyeceğini açıkladı. Bunun üzerine kurtarma paketinin 7,2 milyar avro tutarındaki son dilimine ilişkin kreditörlerden onay alamayarak temerrüdüne düştü. Başbakan Tsipras kurtarma paketinin koşullarına ilişkin müzakerelerden sonuç çıkmaması üzerine söz konusu paketi referanduma götürdü. Mali yardım paketinin en can alıcı tarafı ise kamu çalışanlarının ve emeklilerin maaşlarında kesintiye gidilmesi ve KDV’nin uygulandığı mal ve hizmetlerin kapsamının genişletilmesiydi. 5 Temmuz 2015 tarihinde kreditör kurumların ülkeye sunduğu ekonomik reform paketinin oylandığı referandumda halkın çoğunluğu kendisine ağır gelen paketin koşullarını kabul etmeyerek “hayır” oyu verdi. Ancak Başbakan Tsipras da kreditörlere karşı koyamayarak kurtarma paketinin koşullarını kabul etti. Böylece Grexit endişeleri de bir süreliğine ortadan kalktı.

Yeni kurtarma paketi, referandumda reddedilen anlaşma teklifinden daha sıkı önlemler içermesi nedeniyle eleştirilmesine rağmen 15 Temmuz 2015 tarihinde Yunanistan Parlamentosunda reform yasalarının kabul edilmesiyle birlikte onaylandı. Yunanistan Parlamentosunda kabul edilen reform paketinde KDV artışları, Yunan adalarında yürürlükte olan vergi teşviklerinin kaldırılması, erken emeklilik sistemine ilişkin yeni düzenlemeler ve emeklilik yaşının 67’ye çıkarılması gibi önemli düzenlemeler yer aldı.

Yunanistan ve kreditör kurumlar arasında uzun süredir devam eden görüşmeler, 13 Temmuz 2015 tarihinde AB ile Yunanistan tarafından üçüncü kurtarma paketine ilişkin anlaşma sağlanmasıyla olumlu sonuçlandı. 14 Ağustos 2015 tarihli Avro Grubu toplantısında, üçüncü kurtarma paketi kapsamında Yunanistan ekonomisinin sürdürebilir bir şekilde toparlanmasının sağlanması amacıyla ülkenin alması gereken ekonomik önlemler üzerinde nihai anlaşmaya varıldı. Anlaşma çerçevesinde orta vadede faiz dışı fazlanın mali reform yoluyla 2018’e kadar GSYH’nin yüzde  3,5’ine çekilmesi; faiz dışı bütçe dengesinin vergi uyumunun güçlendirilmesi ve vergi kaçaklarıyla mücadele yoluyla GSYH’nin 2015’te yüzde 0,25’ine, 2016’da yüzde 0,5’ine, 2017’de yüzde 1,75’ine ve 2018’de yüzde 3,5’ine getirilmesi; emeklilik sisteminde reform;  ekonominin yatırımlara ve rekabete açılması için işgücü ve ürün piyasasına yönelik temel reformlar; başta bankaların yeniden sermayelendirilmesi ve geri dönmeyen kredilere yönelik acil önlemlerin alınması olmak üzere finans sektörünün istikrarının sağlanmasına ilişkin önlemler yer alıyordu.

Üçüncü kurtarma paketinin kabul edilmesinden sonra Başbakan Tsipras istifa etti ve hükümet programına devam edebilmek için Yunan halkının onayını almak üzere erken seçime gitti. 20 Eylül 2015 tarihinde düzenlenen erken seçimi Aleksis Tsipras liderliğindeki Syriza kazandı ve Tsipras yeniden başbakanlık görevine getirildi. Yunanistan’da son yedi yılda beş genel seçim gerçekleşti. 

Üçüncü Program İçin Pozitif Sinyaller Grexit Endişelerini Yoldan Çevirdi

Son dönemde Üçüncü Makroekonomik Program kapsamında Yunanistan’ın gelecek dönem borç geri ödemesine ilişkin kreditörlerle anlaşmaya varılmamış olması Yunanistan ekonomisi üzerinde baskı yaratıyor. Yunan halkı geçmişte olduğu gibi ekonominin tekrar zora girmesi ve hükümetin banka mevduatlarından çekilen nakde sınırlama getirilmesinden endişe ederek bankalardan önemli tutarda para çekti. Ülkenin yürüttüğü makroekonomik program kapsamında önümüzdeki temmuz ayında 7 milyar avro tutarında borç geri ödemesi gerçekleştirmesi gerekiyor. Hükümet şimdiye kadar çeşitli ekonomik reformlar ve bazı sanayilerde özelleştirmeler gerçekleştirmekle birlikte GSYH’nin yüzde 13,3’ünü oluşturan emekli maaşlarında kesintiye gidilmesine sıcak bakmıyor.

Yunanistan ile yürütülen Üçüncü Makroekonomik Program’ın ikinci gözden geçirmesinde aylar süren erteleme ve zorlu geçen görüşmelerden sonra, geçtiğimiz mart ayında Avro Grubu Maliye Bakanları, Yunanistan ve kreditör kurumlar arasında anlaşmaya varılmasını desteklediklerini belirttiler. Ancak bu aşamada varılan anlaşma tam nihayete ermiş değil. Kreditör kurumların uzmanlarının Atina’ya giderek Yunanistan’ın gerçekleştirmesi öngörülen reformlara ilişkin heyet düzeyinde anlaşmaya varmak üzere çalışmalarını sürdürmesi bekleniyor. Avrupa Komisyonunun Ekonomik ve Mali İşlerden Sorumlu Üyesi Pierre Moskovici de Yunanistan’ın ikinci gözden geçirmesinin sonuçlanmasını hak ettiğini belirtti. Avro Grubu’nun 7 Nisan 2017 tarihli toplantısında da Avrupa Komisyonu, Avrupa Merkez Bankası, IMF ve Avrupa İstikrar Mekanizması ile Yunan hükümeti arasında yürütülen görüşmeler değerlendirildi. İlgili kurumlarla Yunanistan’ın halen yürüttüğü Makroekonomik İstikrar Programı’nın ikinci gözden geçirmesinde ilerleme sağlanabilmesi için planlanan politika reformlarının kapsam ve zamanlaması üzerine genel bir anlaşmaya varıldı.

AB kurumları, IMF ve Yunanistan arasında kesin anlaşmaya varılması için ise heyetin teknik detaylar üzerinde çalışması gerekiyor. Ülkenin 2018 ve sonrasını kapsayan orta vadede, kamu finansmanının büyümeyi destekleyici yönde dengelenmesi ve işgücü piyasası reformlarının ne şekilde gerçekleştirileceği önem taşıyor. Yunanistan’ın uyguladığı ekonomik programın 2018’de sona ermesinden sonraki ilk iki yıldaki mali hedefleri ve Yunanistan’ın borçlarının sürdürülebilirliği konularının açıklığa kavuşturulması gerekiyor. Programın gözden geçirilmesinin başarıyla sonuçlandırılması heyet düzeyinde anlaşmaya varılmasına bağlı bulunuyor. Yunanistan ancak bundan sonra program kapsamında geri kalan mali desteği alabilecek.

Başta Yunanistan olmak üzere, borç sorunu olan diğer AB üyesi ülkelerle yürütülen makroekonomik programlarda genelde IMF de programı destekliyor. Ancak IMF ülkelerin borçlarının sürdürülebilirliğinin sağlandığından emin olduktan sonra ülkeye mali destek sağlıyor. IMF, Yunanistan’ın son makroekonomik programında öngörülen borç yükünün çok fazla olduğunu ve GSYH’sinin yüzde 3,5’i oranında bütçe fazlası gerçekleştirmesinin gerçekçi olmayacağını belirtiyor. IMF’nin, Yunanistan’ın borcunun ciddi sorunlara yol açabileceği ve borcun ertelenmesi ya da hafifletilmesi sağlanmadıkça ekonomik programın finansal destek sağlayamayacağına işaret ediyor. Öte yandan IMF, Yunanistan’ın reform programına bağlı kalması gerektiğine ve bunun da ülkenin büyüme beklentilerini güçlendireceğine işaret ediyor. AB ise Yunanistan’ın reform programında daha sıkı davranıyor ve daha fazla borç hafifletme taraftarı görünmüyor. İki kurumun birbirinden farklı tutumu da Yunanistan’ın önümüzdeki dönemdeki reform programı ve mali yükümlülükleri arasında bir denge sağlanmasını zorlaştırıyor.

Yunanistan Maliye Bakanı Euclid Tsakalotos önde gelen politika alanlarında programın başarıyla sonuçlandırılmasına ilişkin beklentilerin olumlu olduğunu belirtti. IMF ise hedeflerin ulaşılması güç olduğunu ve önlemlerin borç yükününün Yunan ekonomisine etkisinin azaltılmasına yönelik olması gerektiğini vurguluyor. Avro Grubu’ndaki tartışmalarda, AB’nin en güçlü ülkesi Almanya ise IMF’nin bu tutumuna karşı olmakla birlikte Yunanistan’ın makroekonomik programının ancak IMF ile yürüyebileceğini savunuyor. Ülkenin temmuz ayında yapması gereken yaklaşık 7 milyar avro tutarındaki ödeme nedeniyle bir mali kriz yaşanmasının önlenmesi için ikinci gözden geçirmenin acilen sonuçlandırılması gerekiyor. Bu aciliyet, önem taşımakla birlikte içinde bulunduğunuz dönemde Yunanistan cephesinde Grexit boyutunda ciddi bir kriz olması pek mümkün görünmüyor. Ancak ülkenin borç geri ödemelerinde geçmişte örnekleri görüldüğü gibi ekonomik ve siyasi sorunlar yaşaması da ihtimal dışı değil.

Sema Gencay Çapanoğlu, İKV Kıdemli Uzmanı