AB GÜNDEMİ: Almanya Şansölyesi Scholz’dan ve Dokuz Üye Devletten Dış Politikada Reform Çağrısı

Almanya Şansölyesi Scholz’dan ve Dokuz Üye Devletten Dış Politikada Reform Çağrısı

Almanya Şansölyesi Olaf Scholz, 9 Mayıs 2023’te, 10’uncusu düzenlenen “This is Europe” (Burası Avrupa) genel görüşmelerinde Avrupa Parlamentosu Üyeleri’ne hitap eden bir konuşma yaptı. Scholz konuşmasında, geleceğin dünyasında Avrupa’nın yerini güvence altına alabilmenin yolunun birleşik bir Avrupa’dan geçtiğini belirtti ve Avrupa’nın küresel bir sorumluluğu olduğunu ifade etti. Bu sorumluluğu yerine getirebilmenin de ancak jeopolitikte etkin, genişleyen, kendini yenileyebilen ve değerlerine ihanet etmeyen bir Avrupa’nın oluşmasıyla mümkün olabileceğini vurguladı.

Scholz’un konuşması, hâlihazırda var olan ve ODGP (Ortak Dış ve Güvenlik Politikası) içerisindeki karar alma mekanizmasına dair yapılan tartışmalara yeni bir boyut kazandırdı. Scholz konuşmasında dış politika alanında daha hızlı aksiyon alabilen ve krizlere hızlı ve direkt cevap verebilen bir mekanizmanın oluşturulmasının gerekliliğinden bahsetti. Scholz’un bu ifadeleri, kararların oybirliği ile alındığı ODGP’de nitelikli çoğunluğa geçilmesini isteyen ve bu doğrultuda bir hareket başlatan dokuz AB Üye Devleti (Fransa, Belçika, Almanya, Finlandiya, İtalya, Slovenya, İspanya, Lüksemburg ve Hollanda) için önemli bir destek niteliği taşıyor.

Şansölye Scholz’un Konuşmasından Önemli Notlar

Almanya Şansölyesi Scholz, 10’uncusu düzenlenen genel görüşmelerde reform ve değişim çağrısında bulundu. Hızlı ve etkin karar alma mekanizmasından uluslararası sistemdeki değişimlere, genişleme politikasından göç sorununa kadar birçok noktaya değinen Şansölye Scholz, “Avrupa'nın geleceği bizim elimizde. Avrupa ne kadar birleşik olursa, kendimize iyi bir gelecek sağlamamız o kadar kolay olacaktır. Daha az değil, daha fazla açıklık ve daha fazla iş birliği günümüzün gereğidir.” ifadelerini kullandı.

Günümüz küresel sistemi ile Soğuk Savaş döneminin ayrımını yapan Scholz, “21’inci yüzyılın dünyasının “çok kutuplu olacağını ve esasen daha şimdiden çok kutuplu olduğunu” vurguladı. Şansölye Scholz, şimdiden çok kutuplu bir yapıya sahip olan günümüz uluslararası sisteminde, küresel güneyin önemli ortakları olduğunun altını çizdi. Gıda güvenliği ve yoksulluğun azaltılması gibi sosyal konulara da değinen Şansölye, yoksulluğun azaltılması, iklim ve çevre konularındaki hedeflerin yerine getirmesi gerektiğini söyledi. Göç ve mülteci sorunu hakkında ise Avrupa’yı oluşturan değerlere ihanet etmeden düzensiz göçü daha iyi yönetme ve düzenleme hedefinde olduklarını ifade etti.

AB’nin genişleme politikası ile ilgili de konuşan Scholz, “dürüst bir genişleme politikası, vaatlerini yerine getirir” vurgusu yaparak, Batı Balkan devletlerini ve buradaki ülkelerin tam üyelik süreçlerini işaret etti. Ek olarak, dış politika ile ilgili kararlarda hızlı ve aktif olunabilmesi adına nitelikli çoğunluk prosedürünün kullanım alanının genişletilmesi gerektiğinin altını çizdi.

AB Dış Politikasını Daha Etkili Hâle Getirme Çabaları: Nitelikli Çoğunluk Prosedürü ve “Dostlar Grubu”

Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP), Avrupa Birliği'nin hâlâ oybirliği -yani 27 devletin tamamının mutabakatını- gerektiren bir politika alanıdır. AB'nin giderek daha fazla jeopolitik zorluklarla karşı karşıya kaldığı bir dönemde, bu prosedürün kaderi de tartışmaya açılıyor.

Nitelikli çoğunluk ve oybirliği prosedürleri son yıllarda AB içerisinde giderek daha çok tartışılan ve ilgi gören bir konu oldu. Özellikle Rusya'nın Ukrayna'ya karşı başlattığı işgal girişimi, AB tarihinde, AB'nin politikalarını gözden geçirmesine ve uzun süredir devam eden tabularını yıkmasına neden olan dönüşümsel yeni bir dönem başlattı.

AB Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) hükümetlerarasıcı (intergovernmentalist) anlayışın en çok hissedildiği ve Üye Devletlerin çatışabilen çıkarları sebebiyle ortak uzlaşının en zor sağlandığı politika alanlarından biri. Bu sebeple oybirliği prosedürü, AB dış politika yapımında varsayılan oylama kuralı. Mevcut prosedüre göre, AB'deki tüm dış politika kararları 27 üye ülkenin oybirliğiyle onaylanmasını gerektiriyor. Bu durum üyelere veto hakkı vererek, dış politika konusunda hızlı ve etkili kararlar almanın önünü tıkıyor. Fakat söz konusu durum, Avrupa’nın ve küresel sistemin içerisinden geçtiği ve yüzleşmek zorunda kaldığı krizler sebebiyle değişebilir. Bu değişim arzusuna ise dokuz Üye Devletin (Fransa, Belçika, Almanya, Finlandiya, İtalya, Slovenya, İspanya, Lüksemburg ve Hollanda) oluşturduğu bir blok önderlik ediyor.

AP için hazırlanan araştırma raporuna göre 2016-2022 yılları arasında Üye Devletler, en az 30 kez veto haklarını kullanarak Birliğin harekete geçmesini engelledi veya en azından üçüncü devletlere yönelik yaptırımlar da dâhil olmak üzere ODGP önlemlerini geciktirdi. Söz konusu bu durum, AB’nin kriz anlarında birlikte, hızlı ve etkili karar alabilmesinin önünü tıkayarak, dış politika alanında efektif bir aktör olmasını zorlaştırıyor.

Son birkaç yılda, nitelikli oy çokluğu prosedürünün ODGP kapsamında kullanımını genişletmek için 25 büyük çağrı yapıldı. Bu talepler çoğunlukla Avrupa Komisyonu, AP ve Almanya gibi bazı Üye Devletlerden geldi. Buna ek olarak, 2020'de AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Josep Borrell de insan hakları meseleleriyle ilgili olarak nitelikli oy çokluğu prosedürünü etkinleştirmeye çalıştı ancak Üye Devletler bu teklifi reddetti. Esasen AB Antlaşmaları, oybirliğinden nitelikli oy çokluğu prosedürüne geçiş imkânı sunuyor. Araştırmalar mevcut AB yaptırım rejimlerinden bazılarının nitelikli çoğunlukla değiştirildiğini gösteriyor.

Nitelikli oy çokluğu prosedürü özellikle Komisyon ve AP tarafından destekleniyor; bu desteğin ardında ise AB vatandaşlarının -ilerideki genişleme konuları hariç- AB politikasının tüm alanlarında oybirliği şartının tamamen kaldırılmasını tavsiye etmesi yatıyor. Parlamento da bu talepten doğan fırsatı değerlendirmek istiyor.

Nitelikli oy çokluğunun desteklenmesinin diğer sebebi ise Rusya'nın Ukrayna’ya karşı başlattığı işgal girişimi ve rakip bir aktör olarak Çin’in varlığı gibi jeopolitik zorluklar. Söz konusu problemler, AB'nin aksiyon gösterebilme kabiliyetine duyulan ihtiyacı bir kez daha gösterdi. Örneğin Brexit sonrası Birleşik Krallık, 2020 yılında Belarus'taki hileli seçimlerinin ardından çok daha hızlı reaksiyon göstererek yaptırım kararı alabilmişken, Üye Devletlerden birinin direnişi nedeniyle AB bu konuda -Birleşik Krallık’ın aksine- hızlı aksiyon alamadı.

Böylesine bir ortamda, ortak misyonları karar almayı hızlandırmak ve AB anlaşmaları çerçevesinde pragmatik bir şekilde, somut pratik adımlar atmak olan dokuz Üye Devlet, nitelikli oy çokluğu prosedürünü desteklemek amacıyla Nitelikli Çoğunluk Oylamasını Teşvik Eden Dostlar Grubu (Group of Friends to foster Qualified Majority Voting) adında bir blok oluşturdu. AB içerisindeki en büyük ve etkili iki ekonomi olan Almanya ve Fransa'nın desteği, kampanyaya güvenilirlik ve görünürlük açısından önemli bir güç sağlıyor.

Dostlar Grubu, ODGP’ye ilişkin oylama usulünün elden geçirilmesi için çağrıda bulunuyor. Rusya'nın Ukrayna'ya yönelik işgali ve AB'nin karşı karşıya olduğu artan uluslararası zorluklar karşısında dış politikada karar alma sürecinin etkinliğini ve hızını artırmayı hedefliyor. Grup’un ortak bildirisinde "AB dış politikasının, AB'yi bir dış politika aktörü olarak güçlendirmek için uyarlanmış süreçlere ve prosedürlere ihtiyacı var" ve "gelişmiş karar verme, AB'yi geleceğe uygun hâle getirmenin de anahtarıdır" ifadeleri yer aldı. Ancak Grup’un açıklamaları, yaptırımlar veya askerî yardım gibi belirli dış politika alanlarını içermiyor.

Genel olarak Üye Devletler, AB’nin özellikle kriz durumlarında hızlı aksiyon alamadığı ve yavaş hareket ettiği konusunda hemfikir olsa da oylama yöntemini değiştirmeye yönelik önceki girişimler başarısız oldu; çünkü daha küçük ülkeler ve özellikle Doğu Avrupa ülkeleri, politik kaygılarının göz ardı edilebileceği ve bağımsız karar alma mekanizmalarının olumsuz etkileneceği konusunda endişeliler.

Söz konusu öneriye dair açıklamalarda bulunan Avusturya Şansölyesi Karl Nehammer, AB içinde fikir birliğine varmanın yorucu ve zahmetli olabileceğini, ancak bunun demokrasi ve çeşitliliğin katma değeri olduğunu vurgulayarak öneriye karşı çıktı. Nehammer Avusturya parlamentosuna hitaben yaptığı konuşmada, "Avrupa ülkelerinin çeşitliliği bir yük değil," dedi. Şansölye Nehammer konuşmasının devamında daha derinden bütünleşmiş bir AB'ye karşı olduğunu da ekledi ve Avrupa ülkelerinin bireysel geçmişlerine atıfta bulunarak, oybirliği prosedüründen uzaklaşmak için Almanya ve Fransa liderliğindeki hamlenin karşısında olduğunun altını çizdi.

Değerlendirme ve Sonuç

Öncelikle belirtmek gerekir ki Rusya’nın Ukrayna’yı işgal girişiminin bir etkisi de ODGP’nin karar alma mekanizmasının reforme edilmesi ihtiyacının gündeme daha çok gelmesi oldu. Putin’in emperyalist ve yayılmacı politikalarının bir sonucu olarak kendini tehdit altında hisseden Avrupa, içerisine düştüğü güvenlik kaygısını azaltmak ve sistemde çıkan krizlere reaksiyon gösterme hızını artırmak için çabalıyor. Bu kaygıları ve uluslararası sistem içerisinde savunma ve askerî konularda bir türlü aktörleşememe sorununu da ODGP’nin karar alma prosedürünü reforme ederek aşmaya çalışıyor. Fakat bunun tam anlamıyla gerçekleşmesi şu an için mümkün gözükmüyor. Bunun için AB içerisinde -çok daha fazla Üye Devletin talep ettiği- ciddi bir reform isteği ve bir takım yapısal değişikler gerekiyor. Esasen geçiş maddesi, (passerelle clause) kurucu antlaşmalarda değişikliğe gerek bırakmadan nitelikli oy çokluğu prosedürünü ODGP hususunda genişletmeyi mümkün kılsa da kısa vadede nitelikli oy çokluğunun dış politika alanında varsayılan oylama kuralı olmayacağının tekrardan altını çizmek gerekiyor. Çünkü dış politika gibi kırılgan ve ulusal çıkarları direkt ilgilendiren bir politika alanı üzerinde 27 devletin -her özel olayda- ortak hareket edebilmesi mevcut küresel siyaset ikliminde -şu an için- pek mümkün gözükmüyor. Dış politikada çatışan çıkarlar ve Avrupa güvenliği içerisindeki Transatlantikçi-Avrupacı ayrımı gibi bölünmeler, ODGP’de varsayılan karar alma prosedürünün nitelikli oy çokluğu olmasını zorlaştırıyor. Fakat bütünleşmenin ve derinleşmenin tarihsel süreçteki çizelgesi, konu AB olduğunda kesin yargılardan kaçınmayı gerektiriyor. Uygun şartların oluştuğu ve tehditlerin çok daha ciddileştiği bir küresel atmosfer, nitelikli oy çokluğu prosedürüne muhalif ya da konuya dair kararsız AB Üye Devletlerinin fikrini değiştirebilir. Jeopolitikteki güvenlik kaygıları ve ciddi bir askerî tehdidin alabileceği -geniş çaplı ve tekrar eden- askerî aksiyonlar AB vatandaşlarının ortak ve birlikte hareket için hükümetlerine daha ciddi baskılar yapmasına sebebiyet verebilir. Sadece AB’nin kendisi ya da Üye Devletler değil, jeopolitikte gelişebilecek olaylar da ODGP’nin kaderinde belirleyici olacaktır.

Sonuç olarak, dokuz Üye Devletin dış politikanın karar alma mekanizmasının reforme edilmesi için başlattığı hareket oldukça değerli ve önemli. Buna karşın, mekanizmada ani bir değişim olması önümüzdeki dönem içinde zor görünüyor. Öncelikle Üye Devletlere nitelikli oy çokluğu prosedürünün dış politika alanında kullanımını deneyimlemeleri için zaman tanınması gerekiyor. İlk adım olarak Üye Devletler bu prosedürü ODGP'nin seçilmiş bazı alanlarında kullanabilirler. Bu yüzden ODGP’de her alanda olmasa da belirli alanlarda nitelikli çoğunluk sistemi uygulanabilir. Belirli bir süre sonra, Üye Devletlerin söz konusu prosedürü diğer alanlara genişletmeye karar verebilecekleri yeni bir tartışma ortamı başlayabilir. Bu yolla da nitelikli oy çokluğu prosedürünün kullanım alanı genişleyebilir. Deneyimlerden çıkarılacak dersler ve jeopolitikteki gelecek değişimler ODGP’nin evrim sürecini doğrudan etkileyecek gibi görünüyor.

Batuhan Tezel, İKV Uzman Yardımcısı