TÜRKİYE-AB GÜNDEMİ: Borrell’in Türkiye Raporu ve AB Zirvesi: Türkiye-AB İlişkilerinde Pozitif Gündeme Doğru

Borrell’in Türkiye Raporu ve AB Zirvesi: Türkiye-AB İlişkilerinde Pozitif Gündeme Doğru

Aralık 2020’de kararlaştırıldığı üzere, 25 Mart 2021 tarihinde gerçekleştirilen sanal zirvede Türkiye ile ilişkileri ele alan AB liderleri, Türkiye ile pozitif bir gündem yaratılması yönünde ilk adımı atarak haziran ayında ek kararlarla desteklenmek üzere Gümrük Birliği’nin modernizasyonu, toplumlar arası temaslar, yüksek düzeyli diyalog mekanizmaları ve göç işbirliği konularında bir dizi eylem belirledi.

Geçen Zirveden Bu Yana Yaşanan Gelişmeler

Doğu Akdeniz’de deniz yetki alanları konusunda yaşanan gerilimlerin ve Türkiye ile bazı Üye Devletler arasında bölgesel konularda farklılaşan dış politika tercihlerinin Türkiye-AB ilişkilerinin genel tonunu belirlediği 2020 yılının son AB Zirvesi’nde, bazı AB başkentlerinden yükselen sert yaptırım söylemine karşın Türkiye konusundaki kapsamlı tartışmanın, yeni ABD yönetimiyle de koordinasyon içerisinde mart ayındaki zirveye ertelenmesiyle tansiyonun düşürülmesi yönünde açık kapı bırakan bir tutum benimsenmişti. Mart ayındaki tartışmanın ise AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Josep Borrell ile Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanacak ve Türkiye-AB ilişkilerinin tüm boyutları ile izlenmesi muhtemel seçenekleri ortaya koyacak ortak rapor temelinde gerçekleştirilmesine karar verilmişti.

Geçen yılın sonundan itibaren gerginliğin düşürülmesi yönünde atılan adımlar ve buna eşlik eden AB üyeliği hedefine bağlılık söylemi, ilişkilerin daha olumlu bir rotaya evirilmesine etkili oldu. Türkiye, AB’nin Zirve toplantısında benimsediği ılımlı tutuma 2021 yılının başından beri bir önceki yıl ilişkilerde sorun yaratan dosyalarda attığı yapıcı adımlarla karşılık verdi. Geleceğini AB içerisinde gördüğünü en üst düzeyde ilan eden Türkiye, bu söylemin devamı olarak mart ayında İnsan Hakları Eylem Planı’nı ve Ekonomik Reform Paketi’ni açıkladı. Yunanistan ile istikşafi görüşmeler mekanizmasının beş yıl sonra yeniden canlandırılarak yeni adıyla “istişari” görüşmelerin hızlı şekilde sürekliliğinin sağlanması ve Kıbrıs’ta BM çerçevesinde yeni bir çözüm sürecine girilmesi yönünde artan diyalog, Doğu Akdeniz bağlamında atılan en önemli adımları oluşturuyor. Bu süreçte, Ankara ile Brüksel ve diğer AB başkentleri arasında baş döndürücü bir diplomasi trafiği yaşanırken Fransa ile Libya ve Suriye krizleri bağlamında farklılaşan politika tercihlerinin etkisiyle gerilen ilişkilerin normalleştirilmesi yönünde de girişimlerde bulunuldu. Tüm bunlara ek olarak, ilişkilerin bir süredir gerilimli seyrettiği İsrail ve Mısır ile de yakınlaşma sinyalleri belirmeye başladı.

Tüm bu olumlu gelişmelerin ilk yansıması, zirveden yalnızca birkaç gün önce Türkiye’nin Doğu Akdeniz’deki sondaj çalışmalarına ilişkin 11 Kasım 2019 tarihli yaptırım çerçevesi kapsamındaki kişi listesine yeni isimler eklenmesi yönünde aralık ayında alınan kararın, Vaşington’un tutumunun da etkisiyle rafa kaldırılması oldu. Bu arka plan karşısında, Türkiye ile ilişkilerin dış politika gündemi üzerinden masaya yatırılacağı AB Zirvesi’nden yaptırım kararı çıkmayacağı netleşti. AB Konseyi Başkanı Charles Michel’in zirve davet mektubunda, Haziran 2021 tarihli zirveye giden süreçte Türkiye ile angajmanın aşamalı, koşullu ve geri döndürülebilir şekilde artırılmasının ele alınacağını ifade etmesi de bu izlenimi güçlendiren bir gelişme oldu.

Borrell’in İkili Yaklaşımı: Havuç ve Sopalar

Yüksek Temsilci Borrell’in aralık ayında Konsey tarafından görevlendirildiği üzere Komisyon ile işbirliği içinde hazırladığı ortak rapor, zirvede AB liderlerinin Türkiye bağlamındaki tartışmalarının temel çerçevesini oluşturdu. Borrell, 19 Mart’ta AB başkentlerine ilettiği ve AB dışişleri bakanları tarafından 22 Mart’ta ele alınan 16 sayfalık raporda, Doğu Akdeniz’deki gelişmeleri değerlendirmekle kalmayıp Türkiye-AB ilişkilerinde mevcut durumun; katılım müzakereleri ve ortaklık ilişkisinden ekonomik ve ticari ilişkilere, göç alanında işbirliğinden enerjiye kadar geniş bir perspektifte tablosunu çizdi. İkili bir yaklaşımın benimsendiği raporda ayrıca, AB liderlerinin talep ettiği gibi; Birliğin, Türkiye ile ilişkilerin derinleştirilmesi amacıyla sunabileceği olumlu teşviklerin yanı sıra gerilim ortamına dönülmesi halinde başvurabileceği olumsuz tedbirler de dâhil farklı seçeneklere yer verildi.

Raporda, Türkiye’nin Aralık 2020 AB Zirvesi’nden bu yana sorunlu dosyalarda daha itidalli ve yapıcı bir tutum benimsemesi ileri yönde atılmış olumlu bir adım olarak memnuniyetle karşılanırken, koronavirüs salgınının Türkiye ile AB arasında yapıcı bir ilişkinin karşılıklı yararlarını daha da artırdığı vurgulandı. Öte yandan, gerginliğin azaltılmasının kırılgan seyrettiği ifade edilerek, bunun sürdürülebilir ve kalıcı sonuçlar doğuran bir süreç olup olmadığına karar verebilmek için Türkiye’deki iç gelişmeler de göz önünde bulundurularak, daha fazla zamana ihtiyaç olduğu belirtildi.

Borrell raporda, ilişkilerde 2021’in başından beri yakalanan olumlu ivmenin derinleştirilmesi ve Türkiye ile AB arasında yakınlaşmanın teşvik edilmesi için AB’nin “ilerici, orantılı ve gerektiğinde geri döndürülebilir” bir yaklaşımla şu teşvikleri sunabileceğini ortaya koydu:

-Başta göç yönetimi olmak üzere 2016 Türkiye-AB Uzlaşısı’nın daha etkili ve iki tarafa da yarar sağlayacak şekilde uygulanması (Türkiye’nin bu kapsamda, yasal süreçleri tüketmiş olan 1450 mülteci başta olmak üzere mültecilerin Yunan adalarından dönüş prosedürünü yeniden başlatması istendi.);

-AB Üye Devletlerinin savunmasız gruplar başta olmak üzere Türkiye’deki Suriyeli mültecilerin yeniden yerleştirilmesi yönündeki çabalarını artırmaları;

-Her iki taraf için de kazan-kazan durumu oluşturacak sağlam ekonomik bağların daha da güçlendirilmesi kapsamında, Gümrük Birliği’nin modernize edilmesi ve kapsamının genişletilmesi (Türkiye’nin ticari sıkıntıları ele alması kaydıyla Üye Devletlerin müzakere direktiflerini belirleyerek Komisyona bu alandaki müzakereleri başlatmak üzere yetki vermeleri istendi.);

-İletişim kanallarının açık tutulması doğrultusunda, Doğu Akdeniz’deki sondaj faaliyetleriyle bağlantılı olarak Temmuz 2019’da askıya alınan dış politika, ekonomi, enerji gibi alanlardaki yüksek düzeyli diyalog mekanizmalarının yeniden harekete geçirilmesi ve bunların Yeşil Mutabakat, iç güvenlik, dinler arası ilişkiler gibi yeni tematik alanlarda diyalog süreçleriyle desteklenmesi;

-Toplumlar arası temasların güçlendirilmesi için Komisyonun; Türkiye’nin yeni dönem AB bütçesi kapsamındaki yeni nesil AB programlarına katılımını kolaylaştırması ve vize serbestliği yol haritasında Türkiye’ye tamamlaması gereken son altı kriter konusunda tavsiyede bulunması.

Türkiye’nin özellikle Doğu Akdeniz’de AB ve Üye Devletlerinin çıkarlarıyla örtüşmeyen bir çizgi benimsemesi halinde ise bunun siyasi ve ekonomik sonuçları olması gerektiğini dile getiren Borrell, AB’nin böyle olumsuz bir senaryoda “akıllı, ölçeklenebilir ve tersine çevrilebilir” bir mantıkla başvurabileceği tedbirleri kademeli olarak şöyle sıraladı:

-Aralık ayı AB Zirvesi’nde kararlaştırıldığı üzere, sondaj çalışmalarıyla bağlantılı yaptırım listesine yeni isimlerin eklenmesi;

-Mevcut yaptırım çerçevesi kapsamındaki kısıtlayıcı tedbirlerin artırılması ve tüzel kişilerin (yani kurum ve şirketlerin) de listeye eklenmesi;

-Türkiye-AB ekonomik işbirliğinde AYB ve diğer finansal kuruluşların faaliyetleri de dâhil olmak üzere kısıtlamaya gidilmesi;

-Türkiye ekonomisi açısından önem taşıyan turizm gibi diğer sektörlerin hedef alınması ve Üye Devletler tarafından olumsuz seyahat uyarısında bulunulması;

-Enerji ve ilgili diğer sektörlerde bazı mal ve teknolojilere ithalat/ihracat yasağı getirilmesi.

Pozitif Gündemin İlk Adımları

Yüksek Temsilci Borrell’in raporunu memnuniyetle karşılayan AB liderleri, Doğu Akdeniz’de istikrarlı bir güven ortamının ve Türkiye ile karşılıklı fayda ve işbirliği temelinde bir ilişki geliştirilmesinin AB’nin stratejik yararına olduğunu hatırlatarak, bölgede tansiyonun düşürülmesi yönündeki adımlardan duydukları memnuniyeti dile getirdiler. Liderler, bölgede gerginliğin dindirilmesi ve Türkiye’nin yapıcı angajmanının sürmesi kaydıyla, yakalanan pozitif ivmenin artırılması için haziran ayındaki AB Zirvesi’nde ek kararlarla desteklenmek üzere Türkiye ile işbirliğinin güçlendirilmesine yönelik bir dizi eylem üzerinde anlaştı. Böylece, Türkiye-AB ilişkilerinin pozitif gündem çerçevesinde ilerletilmesi doğrultusunda ilk adımlar atılmış oldu. Öte yandan, liderler Yüksek Temsilci Borrell’in de raporunda belirttiği gibi, AB’nin bu süreçte “aşamalı, orantılı ve geri döndürülebilir” bir yaklaşımla hareket edeceğini vurgulayarak, tansiyonun yeniden yükselmesi halinde AB’nin elindeki araç ve seçenekleri kullanma kararlılığını sürdüreceği uyarısında bulundular.

Sonuç bildirgesi yerine bir açıklama metninin yayımlandığı ve Türkiye ile ilişkilerin “Doğu Akdeniz” alt başlığı altında ele alındığı zirvenin Türkiye açısından en önemli çıktılarını; nihayet Gümrük Birliği’nin modernizasyonu konusunda harekete geçilmesi, yeni alanlarda yüksek düzeyli diyalog mekanizmalarının kurulması ve toplumlar arası temasların ilerletilmesi yönünde girişimde bulunulması oluşturuyor.

Bu kapsamda; Avrupa Komisyonu, Gümrük Birliği’nin işleyişinden kaynaklanan sorunları ele almak üzere Türkiye ile görüşmelere başlamaya; AB Konseyi de paralel olarak Gümrük Birliği’nin modernizasyonu için yetki üzerinde çalışmaya davet ediliyor. Gümrük Birliği’nin modernizasyonuna yönelik görüşmelere başlaması için yetkilendirmenin AB Zirvesi’nin ek yönlendirmesine tabi olacağı belirtiliyor.

Türkiye ile halk sağlığı, iklim, terörle mücadele ve bölgesel konular gibi alanlarda yeni yüksek düzeyli diyalog mekanizmalarının harekete geçirileceği ifade ediliyor. Buna karşın, Temmuz 2019’da askıya alınan dış politika, ekonomi, enerji ve ulaştırma gibi alanlardaki yerleşik diyalog mekanizmalarının canlandırılmasına dair herhangi bir açıklama yapılmıyor. Ayrıca Komisyon, toplumlar arası temaslar ve hareketlilik alanında Türkiye-AB işbirliğinin geliştirilmesinin yollarını araştırmaya davet edilirken AB liderlerinin, Türkiye’nin bu konudaki temel beklentisini oluşturan vize serbestliği sürecinin tamamlanması konusunda sessiz kalmaları dikkat çekiyor.

Göç alanında işbirliği bağlamında, Türkiye’nin dört milyona yakın Suriyeli mülteciye ev sahipliği yapmasının minnetle karşılandığı ve AB’nin mülteciler ile ev sahibi topluluklara yönelik mali yardımının sürdürülmesi konusunda mutabık kalındığı belirtilerek, Komisyona; Türkiye ile Ürdün, Lübnan ve bölgenin diğer kesimlerindeki Suriyeli mülteciler için finansmana yönelik bir teklif sunma görevi veriliyor. Göç yönetimi konusunda, Türkiye ile işbirliğinin AB’nin tüm göç güzergâhlarını kapayan stratejisi çerçevesinde ve Türkiye-AB Uzlaşısı uyarınca özellikle sınırların korunması, yasadışı göçle mücadele ve geri kabul boyutlarında güçlendirilmesi gerektiğine dikkat çekiliyor. Liderlerin beşinci yılını dolduran 18 Mart Türkiye-AB Uzlaşısı’nın yalnızca belirli boyutlarına odaklanan seçici yaklaşımının, uzlaşının müzakere sürecinin canlandırılması ve vize serbestliği gibi göçle bağlantılı olmayan boyutlarını da kapsayacak şekilde güncellenmesi gerektiğini savunan Türkiye’nin beklentilerini karşılamaktan uzak olduğu görülüyor.

Yakın zamandaki bazı gelişmelere atıfta bulunularak hukukun üstünlüğü ve temel haklar alanındaki endişeler ifade edilirken, bu alanda diyaloğun Türkiye-AB ilişkilerinin temel unsuru olduğu belirtiliyor. Buna karşın, bu konuların ele alınması için esas çerçeveyi oluşturan ve müzakere sürecindeki öncelikli konumu Birliğin genişleme strateji belgelerinde 2011’den bu yana defalarca teyit edilen, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nin (GKRY) blokajı altındaki yargı ve temel haklar ile adalet, özgürlük ve güvenlik konulu 23’üncü ve 24’üncü fasılların açılması konusunda herhangi bir adımdan söz edilmiyor.

GKRY’nin söylemini yansıtan bir üslupla yazıldığı görülen Kıbrıs çözüm sürecine ilişkin maddede özetle; 27-29 Nisan 2021 tarihlerinde Cenevre’de Kıbrıslı iki taraf ile garantör devletlerin katılımıyla BM’nin himayesinde gerçekleşmesi planlanan gayri resmi görüşmeler ışığında, Kıbrıs meselesinin kapsamlı çözümüne verilen destek yineleniyor. AB’nin gözlemci statüsünde katılacağı görüşmelerde çözüm sürecinin yeniden başlamasını beklediği ve BM İyi Niyet Misyonu’na bir temsilci atanması da dâhil süreçte aktif rol alacağı belirtiliyor. Yüksek Temsilci Borrell, Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın sunduğu ve AB’nin de desteğini alan Çok Taraflı Doğu Akdeniz Konferansı’na yönelik çalışmaları ilerletmeye davet ediliyor. Komşu oldukları bölgede barış ve istikrarın hüküm sürmesinin Türkiye ve AB’nin müşterek çıkarına olduğundan hareketle, Türkiye ve tüm aktörlerin; Libya, Suriye, Güney Kafkasya gibi bölgesel krizlerin çözümüne katkı sunmasının beklendiği ifade ediliyor. Son olarak, Konseyin gelişmeleri yakından takip etmeyi sürdüreceği ve konuyu haziran ayında yeniden gündemine alacağı belirtiliyor.

Gümrük Birliği’nin modernizasyonu doğrultusunda adım atılması, yeni tematik ve bölgesel diyalog mekanizmalarının oluşturulması, toplumlar arası temasların geliştirilmesinin yollarına odaklanılması ve göç alanında işbirliğinin güçlendirilmesi, ilişkilerin olumlu bir rotada ilerletilmesi açısından umut verici gelişmeler. Buna karşın her fırsatta sürecin koşullu ve geri döndürülebilir olduğuna yapılan vurgu ilk unsurları açıklanan pozitif gündem konusunda temkinli bir iyimserliğe neden oluyor. Türkiye ile ilişkilerin sadece “Doğu Akdeniz” başlığı altında dar bir pencereden ele almayı seçen AB liderlerinin; ne Türkiye’nin katılım müzakereleri yürüten aday ülke konumundan ne de AB üyelik perspektifinden söz etmemeleri ise AB’nin Türkiye’yi bir dış politika konusu olarak ele alma eğilimini gözler önüne seriyor.

Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı