İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
1-31 AĞUSTOS 2021

TÜRKİYE-AB GÜNDEMİ: Gümrük Birliği`nin Geleceği ve Alternatif Senaryolar

Gümrük Birliği'nin Geleceği ve Alternatif Senaryolar

Türkiye ve AB arasındaki Gümrük Birliği (GB) 1996’dan beri yürürlükte ve 1963 tarihli Ankara Anlaşması’nda öngörülen ortaklık ilişkisinin son dönemini oluşturuyor. Taraflar arasında sanayi ürünleri ve işlenmiş tarım ürünlerinde gümrük vergisi, miktar kısıtlaması ve eş etkili her türlü önlem ve uygulamayı yasaklayan Gümrük Birliği aynı zamanda Türkiye’nin AB Ticaret Politikası ve Ortak Gümrük Tarifesi’ne uyumunu zorunlu kılıyor. Türkiye’nin 2005 yılında başlayan AB katılım müzakereleri üyelik ile sonuçlanması halinde, Türkiye AB üyesi olarak iç pazarının bir parçası olacak ve AB ticaret politikasının yapım ve karar alma süreçlerinde yer alacaktı. Ancak üyelik sürecinin tamamlanmamış olması, Gümrük Birliği’ndeki bazı soruların giderilmesi ve kapsamının genişletilmesi için yeni bir müzakere sürecinin başlatılması ihtiyacını açığa çıkardı. Zaten üyelik müzakerelerinde Gümrük Birliği ile ilişkili olan 8 fasıl 2006 yılında AB Konseyi’nin adlığı kararla askıya alınmıştı. Bunun gerekçesi ise Türkiye’nin liman ve hava limanlarını Güney Kıbrıs Rum Yönetimi (GKRY) bandıralı taşıtlara açmaması ve bu sebeple Gümrük Birliği’ni Üye Devletlere tümüyle ve ayrım olmadan uygulamaması olarak formüle edilmişti.

Gümrük Birliği’nin güncellenmesi ve kapsamının genişletilerek modernize edilmesi hedefi 2014 yılında yayınlanan Dünya Bankası raporu ile gündeme gelmiş,  sonrasında Kıdemli Memurlar Çalışma Grubu tarafından belirli bir çerçeveye oturtulmuş ve 2015 yılında dönemin Ekonomi Bakanı ve Avrupa Komisyonunun Ticaretten Sorumlu Üyesi’nin vardığı mutabakat ile hız kazanmıştı. 2016 yılının sonunda Avrupa Komisyonu Türkiye ile müzakereleri başlatmak için Konsey’den yetki talebinde bulunmuştu. Ancak o talep yerine getirilmedi. Önce Almanya ve Avusturya gibi bazı Üye Devletler Türkiye’deki siyasi durum ve hukuki gelişmeler sebebiyle karşı çıktı. Daha sonra 2018 yılında Konsey tarafından alınan kararla AB, Türkiye ile Gümrük Birliği’nin güncellenmesine ilişkin müzakerelerin başlatılmasının düşünülmediğini açıkladı.

Özellikle Doğu Akdeniz’de Türkiye ve AB arasındaki gerilimin azaltılmasına yönelik olarak Ekim 2020 AB Zirvesi’nde ortaya atılan Pozitif Gündemin en önemli unsurlarından birini de yine Gümrük Birliği’nin güncellenmesi oluşturuyordu. Bu konu Mart 2021 ve Haziran 2021 AB Zirveleri’nde gündeme geldi ve Gümrük Birliği’nin modernizasyonu müzakerelerinin başlatılması için Komisyona yetki verilmesine paralel olarak var olan ticareti zorlaştırıcı uygulamaların giderilmesine yönelik teknik hazırlıkların da yapılması istendi. Bu doğrultuda Avrupa Komisyonu ve Ticaret Bakanlığı yetkilileri arasında görüşmelere başlandı ve temmuz ayında Gümrük Birliği Ortak Komitesi toplandı. Özellikle AB’nin şikayetçi olduğu ek gümrük vergisi ve menşe şehadetnamesi gibi uygulamaların kaldırılmasında sonuç alındı.

Ancak tam bu gelişmeler yaşanırken, Avrupa Parlamentosu Uluslararası Ticaret Komitesi’nde (INTA) görüşülmesi planlanan bir raporun öne sürdüğü hususlar oldukça dikkat çekti. “The EU-Turkey Customs Union and Trade Relations: What Options for the Future? (AB-Türkiye Gümrük Birliği ve Ticaret İlişkileri: Gelecek için Hangi Seçenekler?” adlı rapor komitenin talebi üzerine hazırlatılmış olup Erdal Yalçın ve Gabriel Felbermayr tarafından kaleme alınmıştı. Rapor, Gümrük Birliği’nin getirdiği faydaları detaylı bir şekilde ele almasına rağmen, gümrük birliği ilişkisinin belirli ölçüde bir siyasi entegrasyon gerektirdiği ve Türkiye-AB ilişkilerinin geldiği durumda bu siyasi entegrasyonun söz konusu olmaması gerekçesiyle Gümrük Birliği’nin devam ettirilemeyeceğini, bu sebeple bir Serbest Ticaret Anlaşması (STA)’na dönüştürülmesinin de geçerli bir seçenek olarak dikkate alınması gerektiğini ileri sürüyor.

AP Uluslararası Ticaret Komisyonu için Hazırlanan Rapor

Söz konusu rapor AB ve Türkiye arasındaki Gümrük Birliği’nin özellikle sınai ürünlerinde ticareti artırıcı olumlu etkilerini ele aldıktan sonra Gümrük Birliği’nde var olan asimetriden kaynaklanan sorunları ayrıntılı bir şekilde analiz ediyor. Raporda, Gümrük Birliği’nin Türkiye için birçok ekonomik faydaya yol açmasına rağmen, özellikle üçüncü ülkelere uygulanan asimetrik tarifeler nedeniyle bazı olumsuzlukları da olduğu belirtiliyor. Var olan koşulları ele aldıktan sonra, rapor Türkiye ve AB arasındaki ekonomik ve ticari ilişkilerin geleceği için 4 farklı seçeneğin olası etkisini analiz ediyor. Bu seçenekler şu şekilde sıralanıyor:

(i)Mevcut Gümrük Birliği çerçevesinin olduğu haliyle devamı

(ii)Gümrük Birliği’nin modernizasyonu ve güncellenmesi

(iii)İkili ticari ilişkilerin derin ve kapsamlı bir STA’ya dönüştürülmesi (DKSTA-Deep and Comprehensive Free Trade Agreement”)

(iv)Gümrük Birliği’nin askıya alınması (DTÖ kurallarının geçerli olması)

Rapor, Türkiye ve AB arasındaki ekonomik ve siyasi ilişkilerde yaşanan zorluklara değinirken, bu zorlukların aşılamamasının bir kısır döngü yarattığı ve Türkiye ekonomisi için olumsuz etkileri olmaya başladığını öne sürüyor. Bu olumsuzlukların istikrarsızlığa neden olabileceği ve uzun vadede ilişkilerin daha da bozulmasına yol açabileceği ileri sürülüyor. Buradan yola çıkarak AB ile siyasi gerilimlerin olduğu bir ortamda ekonomik ilişkileri stabil tutmanın bir yolu olarak Derin ve Kapsamlı Serbest Ticaret Anlaşması (DKSTA) opsiyonu destekleniyor. DKSTA’nın tıpkı AB-BK Ticaret Anlaşması’nda olduğu gibi alternatif bir ekonomik entegrasyon yol haritası sunabileceği söyleniyor. Bununla birlikte, Gümrük Birliği’nden farklı olarak STA’nın menşe kurallarının uygulanmasını gerektireceği ve Türkiye’nin AB değer zincirlerindeki rolü açısından ticareti azaltıcı yönde bazı olumsuz etkileri olacağı da ekleniyor. Bunun yanında, Gümrük Birliği’nden çıkıldığı için AB ticaret politikasına uyum ve ortak gümrük tarifesini uygulama yükümlülüğü de kalkacağından, Türkiye’nin AB dışı ülkelerle ticaretini kendisinin belirlemesi imkânı doğuyor. Ancak AB ile ticaretin azalmasını AB dışı ülkelerle telafi etmenin mümkün olamayacağı ve Gümrük Birliği’nin yerini bir DKSTA’nın almasının Türkiye’nin GSYH’sında % 0,8 oranında bir azalmaya yol açacağı sonucuna varılıyor.

Rapor, ekonomik analizlere göre Türkiye ve AB arasındaki ticari ve ekonomik ilişkilerin geleceği açısından iki tarafa da en fazla fayda sağlayacak modelin Gümrük Birliği’nin modernizasyonu olduğunu belirtiyor. Bununla birlikte, AB ve Türkiye arasında var olan Gümrük Birliği’nin kısmi bir gümrük birliği olduğu ifade ediliyor. Bunun sebebi olarak öncelikle Gümrük Birliği’nin tarım ürünlerini kapsamaması, Türkiye’nin AB STA’larına taraf olamaması sebebiyle asimetrik olması ve Türkiye’nin AB ortak gümrük tarifesinin belirlenmesinde etkisinin son derecede sınırlı olması gösteriliyor. Bu sorunların aşılamamasının Türkiye’nin Gümrük Birliği kurallarına uyum sağlamasını zorlaştırdığını belirtiyor. Yazarlara göre, var olan siyasi koşullar altında, Gümrük Birliği’nin özellikle ikinci ve üçüncü kısıtlarını aşma ihtimalinin çok düşük olduğu ve çok daha güçlü bir siyasi yakınlaşmayı gerektirdiği sonucuna varılıyor. Türkiye ve AB arasındaki siyasi ilişkilerin durumuna bakarak, ilişkilerin geleceğinde ele alınabilecek seçenekler arasına statükoyu devam ettirmek, gümrük birliğini modernize etmek ve kapsamını genişletmek ve Gümrük Birliği’yi askıya almak seçeneklerinin yanı sıra AB’nin BK, Japonya ve Kanada ile yaptığı modern STA’lar gibi bir DKSTA’ya dönüştürmek seçeneğinin de eklenmesi gerektiği ileri sürülüyor.  Bu tür bir STA’nın Gümrük Birliği’nden daha sığ (daha az derin) olduğu ve menşe kurallarının uygulanması sebebiyle değer zincirlerini aksatma ihtimalinin bulunduğu kabul ediliyor. Ancak STA’nın Gümrük Birliği ile karşılaştırıldığında çok daha az siyasi entegrasyon gerektirmesinin, Türkiye ve AB arasındaki ilişki dikkate alındığında, ilişkilerin geleceği açısından daha gerçekçi bir model olduğu ifade ediliyor.  Raporun, STA’nın Gümrük Birliği’ne göre ticareti azaltma etkisi olsa da neden tercih edilebileceğini açıklayan, temel argümanı ise şu cümlede özetleniyor: “Siyasi entegrasyon olmayan bir GB’de kalıcı uyum sorunları ve sürekli gerilimler görülür ki bunlar ikili ekonomik ilişkilere STA’ya geçmekten daha fazla zarar verebilir”.

AP Uluslararası Ticaret Komitesi için hazırlanan bu rapor, Türkiye ve AB arasındaki ticari ilişkilerin geleceğinin sadece ekonomik etki analizlerine göre şekillendirilemeyeceğini, siyasi ilişkilerin etkisinin de dikkate alınması gerektiğini vurguluyor. Bu tespite katılmakla birlikte, Türkiye’nin herhangi bir üçüncü ülke gibi ele alınmasına ve siyasi ilişkilerde yaşanan zorlukların Türkiye’nin geri döndürülemez biçimde AB’den uzaklaşması şeklinde yorumlanmasına katılmak mümkün değil. Türkiye-AB ilişkileri uzun soluklu ilişkilerdir ve geçtiğimiz 5-6 seneye bakarak ilişkilerin geleceğini ipotek altına sokacak kararlar vermekten kaçınmak gerekir.  Asıl hedef Gümrük Birliği’nden geriye bir adım atmak değil, Gümrük Birliği’ni daha iyi işleyen ve daha kapsamlı bir modele dönüştürmek olmalıdır.

Doç. Dr. Çiğdem Nas, İKV Genel Sekreteri