AB GÜNDEMİ: AB - Birleşik Krallık Arasında Çözülemeyen Kuzey İrlanda Protokolü Sorunu

AB - Birleşik Krallık Arasında Çözülemeyen Kuzey İrlanda Protokolü Sorunu

Birleşik Krallık’ın (BK) resmen AB’den ayrılması ile Brexit süreci sona ermiş olsa da geçen 11 ay içinde taraflar arasında pek çok çözülememiş sorunun giderek daha fazla gerilimi yükselttiği görülüyor. Nitekim AB ile BK arasında ayrılık sürecinin başından beri tartışmalara neden olan Kuzey İrlanda sorunu, taraflar arasında imzalanan Kuzey İrlanda Protokolü’ne rağmen bugün yine süregelen anlaşmazlıkların odağında yer alıyor.

Kuzey İrlanda Protokolü’ne Neden İhtiyaç Duyuldu

BK-AB Ayrılık Anlaşması'nın bir parçası olan Kuzey İrlanda Protokolü, temelde BK toprağı olan Kuzey İrlanda ile AB üyesi İrlanda Cumhuriyeti arasındaki ticari ilişkileri düzenliyor. Protokole göre, Birleşik Krallık sınırları içerisinde yer almasına rağmen Kuzey İrlanda, Tek Pazar uyarınca AB’nin ürün standartlarına ilişkin kurallarına uymaya ve AB'nin gümrük kurallarını uygulamaya devam ediyor. Dolayısıyla Kuzey İrlanda’dan İrlanda Cumhuriyeti'ne giden malların kontrolüne gerek duyulmuyor. Ancak Birleşik Krallık’tan Kuzey İrlanda’ya giden ürünlerin AB standartlarına uygun olup olmadığının denetlenmesi gerekiyor. Bu nedenle Kuzey İrlanda'nın BK ile ticareti limanlarda gümrüğe tabi tutulması pratikte ciddi sorunlara neden oluyor.

Brexit sonrasında neden Kuzey İrlanda Protokolüne ihtiyaç duyulduğunu anlamak için İrlanda tarihine bakmak gerekiyor.

İrlanda Adası, 1921 yılında İrlanda’da patlak veren Bağımsızlık Savaşı’na kadar Birleşik Krallık’ın yönetimindeydi. Ancak 1916 yılında Bağımsızlık Savaşı’nın ilk adımı olarak görülen Paskalya Ayaklanması’nın ardından BK karşıtı İrlandalılar, İrlanda Cumhuriyet Ordusu’nu (Irish Republican Army - IRA) kurarak bağımsızlık mücadelesine girişti. Bağımsızlık Savaşı sonrasında ada, büyük ölçüde İrlandalılar arasındaki dini mezhep farklılıklarına dayalı bir şekilde ikiye ayrıldı. Bu bağlamda kuzeyde yaşayan Protestan İrlandalılar, aynı mezhebi paylaştıkları Birleşik Krallık’ın yanında kalmayı tercih ederlerken, güneydeki Katolik çoğunluk bağımsız bir devlet kurma yoluna gitti.

Kuzey İrlanda’da yaşayan Katolikler Birleşik Krallık’ın bölgedeki kontrolünü asla kabul etmedi ve daima adanın bir bütün olduğunu savundu. Bu amacı gerçekleştirmeyi amaçlayan IRA, Katolik İrlandalıların mücadelesi için hareket etmeye devam etti. Birleşik Krallık yanlısı Protestanlar ise “Gönüllü Ulster Güçleri” adlı paramiliter örgütü kurdu. IRA’nın 1960’lı yıllarda tekrardan ortaya çıkması ve İngiliz askeri hedefleri başta olmak üzere Gönüllü Ulster Güçlerine karşı giriştiği mücadele, içerisinde terör eylemlerini de barındıran yıllarca sürecek kanlı bir çatışma sürecini başlattı.

40 yıla yayılan ve yaklaşık 3 bin 500 kişinin hayatını kaybetmesine neden olan çatışma sürecinin ardından, dönemin Birleşik Krallık Başbakanı Tony Blair ile İrlanda Cumhuriyeti Başbakanı Bertie Ahern arasında imzalanan Hayırlı Cuma Anlaşması (Good Friday Agreement) adaya barışı getirdi.

Hassas geçmişinden dolayı Birleşik Krallık’ın AB’den ayrılmasından sonra Kuzey İrlanda’nın durumunun ne olacağı meselesi Brexit görüşmelerindeki en tartışmalı konuların başında geliyordu. Taraflar, İrlanda Cumhuriyeti ile Kuzey İrlanda arasında 1998 yılında imzalanan ve adadaki barışa büyük bir katkı yapan Hayırlı Cuma Anlaşması’nın korunması konusunda hemfikirlerdi. Hayırlı Cuma Anlaşması’na göre İrlanda ve Kuzey İrlanda arasındaki sınırların açık olması gerekiyor. İrlanda Cumhuriyeti’nin ve Birleşik Krallık çatısı altında Kuzey İrlanda’nın AB üyesi olması, bahsedilen açık sınır politikasının uygulanmasını ciddi ölçüde kolaylaştırmıştı.

Brexit sonrası Birleşik Krallık’ın AB’den ayrılması sebebiyle artık Birliğin bir parçası olamayan Kuzey İrlanda ile halen bir AB üyesi olan İrlanda Cumhuriyeti arasında serbest geçiş uygulamasının devam etmesi halinde artık üçüncü ülke konumundaki Birleşik Krallık menşeli malların herhangi bir gümrük engeline takılmadan AB’ye girmesi Tek Pazar’ın işleyişine aykırı. İrlanda Adası’nda yeni bir “sınır sorunu” yaratmadan taraflar arasında gümrüksüz geçişleri düzenlemeyi amaçlayan Kuzey İrlanda Protokolü bu amacı gerçekleştirmek amacıyla ortaya atılmış biz çözümdü. 

Süreç Nasıl Gelişti?

23 Haziran 2016 tarihinde gerçekleşen Brexit referandumunda seçmenlerin %51,9’u tercihini AB’den ayrılık yönünde kullandı. Ardından Brexit müzakereleri 29 Mart 2017’de resmen başlamasına rağmen başta Kuzey İrlanda sorunu olmak üzere diğer ihtilaflı konularda bir uzlaşı sağlanamamasından dolayı görüşmelerden uzun bir süre sonuç alınamadı. Ancak 14 Kasım 2018’e gelindiğinde dönemin Başbakanı Theresa May, AB ile ortaklaşa bir şekilde hazırlanan, Brexit’in ayrıntılarını belirleyen ve “Brexit Ayrılık Anlaşması” olarak anılacak belgenin kabul edildiğini açıkladı.

Anlaşma içerisindeki en tartışmalı hüküm, doğrudan Kuzey İrlanda sorunuyla ilgili olan ve “backstop” uygulaması olarak adlandırılan bir acil durum mekanizmasının kabul edilmesiydi. Bir tedbir maddesi olan backstop uygulamasına göre AB ve BK arasındaki ticaret müzakereleri nasıl sonuçlanırsa sonuçlansın, İrlanda Cumhuriyeti ile Kuzey İrlanda arasında fiziki bir sınır ve gümrük duvarı oluşturulmayacaktı. Ayrıca anlaşmaya göre taraflardan herhangi biri bu mekanizmayı tek taraflı olarak feshedemeyecekti.

Tartışmalı Backstop Maddesi

Backstop maddesi, Theresa May’in istifasına kadar gidecek süreci başlattı. İlgili maddenin Kuzey İrlanda’yı zamanla Birleşik Krallık’tan koparacağını ve ülkeyi böleceğini düşünen Muhafazakâr Partili katı Brexit yanlıları, Demokratik Birlik Partisi ve bazı milletvekilleri, Theresa May’in AB ile vardığı uzlaşıya çok sert bir şekilde karşı çıktı ve bunun Birleşik Krallık Parlamentosunda üç kere reddedilmesini sağladı. Sonuç olarak başta backstop meselesi olmak üzere Brexit konusunda milletvekillerini ikna edemeyen May, 24 Mayıs’ta yaptığı açıklamada 7 Haziran 2019 tarihinde parti başkanlığından istifa edeceğini açıkladıktan sonra Muhafazakâr Parti’nin başına Boris Johnson’ın seçilmesinin ardından 24 Temmuz 2019 tarihinde resmen başbakanlıktan da istifa etti.

Kuzey İrlanda sorunu, Theresa May’in istifasının ardından göreve başlayan Başbakan Boris Johnson’ın da ana gündem maddelerinden birisi oldu. Johnson, Brexit’in anlaşmalı mı anlaşmasız mı olacağının tartışıldığı bir dönemde “backstop’a alternatif bulunmadan anlaşma olmaz” açıklamasını yaparak “anlaşmasız Brexit” seçeneğinin masada olduğunu defalarca vurguladı.

Nitekim taraflar, tartışmalı müzakere süreçlerinin ardından Ekim 2019’da Brexit için yeniden düzenlenmiş bir anlaşma üzerinde uzlaşıya vardı. Yeni anlaşmaya göre Kuzey İrlanda fiilen AB Tek Pazarı içerisinde olacak, 31 Aralık’tan itibaren BK ile Kuzey İrlanda arasında bir gümrük duvarı oluşturulacak ve BK’tan Kuzey İrlanda’ya giren mallar gümrük vergisine tabi olacaktı. Ancak bu statünün devam etmesi veya sona erdirilmesi için Kuzey İrlanda Bölgesel Parlamentosunun onayı aranacaktı. Bu şekilde bütün Brexit görüşmelerini tıkayan backstop maddesi kaldırılarak yeni bir düzenlemeye gidildi. Sonuç olarak BK ile AB, Ayrılık Anlaşması’nı 31 Ocak 2020’de imzaladı ve 31 Aralık 2020’de sona erecek geçiş süreci başladı.

Devam Eden Sorunlar

Varılan anlaşmaya rağmen Kuzey İrlanda meselesi taraflar arasında bir sorun olmaya devam etti. Nitekim düzenlemenin çalışmadığını ve değiştirilmesini gerektiğini sürekli talep eden BK, Ekim 2020’de Ayrılık Anlaşması’nın bazı bölümlerini değiştiren “İç Piyasalar Yasası” adlı yeni bir yasa tasarısı açıkladı. Kuzey İrlanda’dan Birleşik Krallık’a girecek olan mallar üzerinde ayrı ek kontrol yapılmamasını öngören ve Kuzey İrlanda ile serbest ticareti korumayı amaçlayan yasa, AB’nin tepkisini çekti. Johnson Hükümeti’nin Mart 2021’de Kuzey İrlanda ile ticarette başta gıda ve kargo gönderimi olmak üzere 1 Ekim 2021 tarihine kadar gümrük denetimi yapılmayacağını bildirmesi ise AB tarafından Birleşik Krallık’ın taraflar arasındaki Ticaret ve İş Birliği Anlaşması’nı ve uluslararası hukuku ihlal etmesi olarak yorumlandı ve Birleşik Krallık’a karşı hukuki süreç başlatıldı.

Kuzey İrlanda Protokolü hakkında Birleşik Krallık’ın toprak bütünlüğünü korumak için ne gerekiyorsa yapacağını belirten Boris Johnson, geri adım atmayarak birçok kez AB’den Kuzey İrlanda Protokolü’nü yeniden müzakere etme talebinde bulundu. Protokol’ün yeniden müzakere edilmesine karşı olan AB tarafı ekim ayında Kuzey İrlanda Protokolü'nün bazı unsurlarının değiştirilmesini kapsayan tekliflerini açıkladı. Tekliflerin içeriği; halk, bitki ve hayvan sağlığı ile hijyen alanındaki ticarette gerekli kontrolleri yaklaşık %80 oranında azaltması beklenen basitleştirilmiş bir onay sürecinin uygulanması, Kuzey İrlanda'ya yapılan ilaç tedarikindeki aksamaların önlenmesi ve sürdürülebilir olmasının sağlanması, gerekli kimlik ve fiziksel kontrollerin büyük çoğunluğunun kaldırılması neticesinde Kuzey İrlanda'ya yapılan gıda tedarik sürecinin önemli ölçüde kolaylaştırılması ve AB mevzuatına uygun kamyonlarla tek bir sertifika çerçevesinde süt ürünleri, et, balık, meyve ve sebze gibi farklı gıda ürünlerini Birleşik Krallık’tan Kuzey İrlanda'daki süpermarketlere taşınabilmesi konuları üzerindeydi. Avrupa Komisyonu Başkan Yardımcısı Maroš Šefcovic’e göre ürünler için bugün gerekli gümrük formaliteleri ve süreçleri yarıya indirilecekti. Birleşik Krallık, AB’nin bu tekliflerini yeterli bulmadı ve Protokolün uygulanmasının kolaylaştırılmasının ötesinde Protokol’deki Avrupa Birliği Adalet Divanı'nın (ABAD) denetleyici rolünün de ortadan kaldırılması gerektiğini savundu.

Tartışmaların Odağındaki 16’ncı Madde

Birleşik Krallık, Temmuz 2021 tarihli “Northern Ireland Protocol: The way forward” başlıklı belgede “16’ıncı Madde’yi kullanmayı haklı gösterecek koşulların” mevcut olduğunu belirtti. Nitekim geçtiğimiz günlerde Brexit Bakanı David Frost’un “16’ıncı Madde’nin uygulanması haziran ayından beri masada” açıklaması ve “Kuzey İrlanda Protokolü konusunda bir anlaşmaya varılamaması durumunda 16’ıncı Madde var” hatırlatması bunu açıkça gösteriyor. Avrupa Komisyonu Başkan Yardımcısı Maroš Šefcovic’in Protokol‘ün yeniden müzakere edilmesini sağlamak için 16’ncı Madde’yi devreye sokmanın ciddi sonuçları olacağı şeklindeki açıklaması ise Birleşik Krallık’ın bu maddeyi uygulaması halinde AB tarafının da kendi tedbirlerini alacağı sinyalini veriyor.

Kuzey İrlanda Protokolü’nün 16’ıncı Maddesi protokolün uygulanması sırasında “ciddi ekonomik, sosyal ve çevresel zorlukların kalıcı olma eğilimi göstermesi” durumunda hem AB’ye hem de Birleşik Krallık’a “tek taraflı olarak gerekli koruyucu önlemler” alması için izin veriyor.

Serbest Ticaret Anlaşması Tehlikede mi?

BK ve AB arasında 1 Ocak 2021’de geçici olarak uygulamaya koyulan ve 1 Mayıs 2021 tarihinde yürürlüğe giren Ticaret ve İş Birliği Anlaşması’nın askıya alınma veya taraflar arasında bir ticaret savaşının başlama olasılığı tartışmaları gündemde. Nitekim Avrupa Komisyonu, Birleşik Krallık’ın Kuzey İrlanda Protokolü’nün 16’ncı Maddesi’ni uygulaması durumunda bu ülkenin AB programlarına katılımının dondurulması, ek gümrük tarifelerinin uygulanması veya AB-BK Ticaret ve İş Birliği Anlaşması’nın askıya alınması seçeneklerini değerlendiren bir önlem paketi üzerinde çalışmalarını sürdürüyor.

BK Brexit Bakanı David Frost’un 10 Kasım’da yaptığı 16’ncı Madde’nin uygulanmasının kaçınılmaz olmadığı şeklindeki açıklaması tarafların müzakere masasında kalabilmesi açısından umut verici. 12 Kasım’da gerçekleşen David Frost-Maroš Šefcovic görüşmesi sonrası gelen açıklamalar bunu destekler nitelikte. Nitekim Šefcovic’in tarafların argümanları arasında büyük farklılıkların olduğunu kabul etmekle birlikte görüşmelerdeki ton değişikliğinin memnuniyetle karşılandığını vurgulaması AB-BK arasında anlaşma kapılarının tamamen kapanmadığını gösteriyor. Taraflar 15 Kasım haftası sürecek müzakerelerin ardından 19 Kasım tarihinde tekrar bir araya gelecekler.

Şüphesiz AB-Birleşik Krallık Ticaret ve İş Birliği Anlaşması’nın geleceği Türkiye açısından da önemli. En önemli ticaret ortağı AB ile gümrük birliği ilişkisi içinde olan Türkiye, Birleşik Krallık ile Brexit sonrasında  bir Serbest Ticaret Anlaşması imzaladı. Bundan dolayı AB-Birleşik Krallık arasında ticareti etkileyecek her gelişmenin Türkiye tarafından yakından izlenmesi gerekiyor.

Kuzey İrlanda Protokolü sorunu, AB-Birleşik Krallık ilişkilerini zedelemenin ötesinde bölge barışı içinde büyük bir tehdit oluşturuyor. Hayırlı Cuma Anlaşması, içerisinde terör eylemlerinin ve birçok kaybın yaşandığı uzun bir çatışma döneminin ardından, tarafların tekrardan silahlı şiddete geri dönmediği ve sorunların siyasal düzlemde çözülebildiği nadir bir barış örneği. Şüphesiz bu noktada AB’nin rolü de çok büyük. Nitekim Birleşik Krallık’ın ve İrlanda Cumhuriyeti’nin AB’nin üyesi olması nedeniyle AB Tek Pazar çatısı altında bir arada bulunmaları Kuzey İrlanda, Birleşik Krallık ve İrlanda Cumhuriyeti arasındaki serbest ticareti ve barış sürecini kolaylaştırarak barışın sürdürülmesine katkıda bulundu.

Ancak anlaşmanın üzerinden 23 yıl geçmiş olmasına rağmen Katolik-Protestan gerilimi tamamen sona ermiş değil ve taraflar arasındaki tarihi sorun Kuzey İrlanda Protokolü’ne de yansımış durumda. Bir tarafta İrlanda Cumhuriyeti ve AB ile olan özel statüsünü kaybetmek istemeyen Katolikler, diğer tarafta ise Birleşik Krallık ile aralarına herhangi bir sınırlama getirilmesini istemeyen Protestanlar arasındaki görüş farklılıkları ve bunun zaman zaman şiddet içeren sokak gösterilerine dönüşmesi, İrlanda Adası’nda çok büyük zorluklar ve kayıplar sonrasında tesis edilmiş olan barış için büyük bir tehlike.

Ahmet Emre Usta, İKV Uzman Yardımcısı