İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
16-29 NİSAN 2022

AB GÜNDEMİ: AB Genişleme Politikası için Karar Anı: Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’dan AB Üyelik Başvurusu

AB Genişleme Politikası için Karar Anı: Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’dan AB Üyelik Başvurusu

Rusya’nın Ukrayna’ya müdahalesiyle uluslararası camia, AB’nin Kremlin’in saldırgan tutumu karşısında kısa süre içinde kabul ettiği kapsamlı yaptırımlar ve açıkladığı yardım paketleriyle şaşırtıcı şekilde bütüncül bir tutum sergilediğine ve dış politika, savunma ve göç yönetimi gibi alanlarda tabu kabul edilen pek çok konuda ilklere imza attığına tanıklık etti. Ukrayna’nın, Rusya’nın müdahalesinin dördüncü gününde AB üyeliği için resmen başvuruda bulunmasıyla ise AB kendini genişleme politikası özelinde son derece kritik bir yol ayrımında buldu. Ukrayna’nın, 28 Şubat 2022 tarihinde, “hızlı bir özel prosedür” aracılığıyla AB’ye katılma yönündeki talebini, 3 Mart tarihinde Doğu Ortaklığı’nın diğer iki üyesi Moldova ve Gürcistan’ın üyelik başvuruları takip etti.

AB’nin, Ukrayna’nın son derece kritik bir zamanda yaptığı üyelik başvurusu karşısındaki ilk tepkisi olumlu oldu. Bulgaristan, Çekya, Estonya, Letonya, Litvanya, Polonya, Slovakya ve Slovenya liderleri aynı gün Ukrayna’nın derhal AB aday ülke ilan edilmesi ve Kiev ile müzakerelere başlanması gerektiğini vurgulayan bir açık mektup kaleme alırken, Avrupa Parlamentosu da bir gün sonra düzenlediği son derece duygu yüklü oturumda, Ukrayna’ya bir an önce aday ülke statüsü verilmesi çağrısı yapan ilke kararı kabul etti. Bunları, Komisyon ve Konsey tarafından yapılan açıklamalar takip etti; Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, “Ukrayna’nın Avrupa ailesinin bir parçası olduğunu” dile getirirken, 10-11 Mart 2022 tarihlerinde Versay Zirvesi’nde bir araya gelen AB liderleri de Ukrayna’nın “Avrupalı gelecek tercihini” not ederek Komisyonu, Ukrayna-Moldova-Gürcistan üçlüsü tarafından yapılan başvuruları hızlıca incelemek ve bunlara ilişkin görüşünü sunmakla görevlendirdiler. Buna karşın liderlerin, Versay Zirvesi Sonuç Bildirgesi’nde AB Antlaşması’nın genişleme sürecini düzenleyen 49’uncu Maddesi’ne açıkça atıfta bulunmaktan imtina etmeleri ve “Ukrayna’nın Avrupa yolunda ilerleyişini destekleme” gibi son derece muğlak ifadeler kullanmaları dikkatlerden kaçmadı.

Avrupa Komisyonu Başkanı von der Leyen, 8 Nisan’da AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Josep Borrell ile birlikte Ukrayna’ya gerçekleştirdiği ziyaret sırasında, AB’nin Kiev’in üyelik başvurusuna olumlu yanıtının ilk aşaması olarak soru listesi anketini Ukrayna Devlet Başkanı Volodimir Zelenski’ye sundu. On gün sonra ise Ukrayna Hükümeti ankette yer alan soruların cevaplarını Avrupa Komisyonuna ilettiğini bildirdi. 11 Nisan tarihinde Moldova ve Gürcistan’a da soru listesini ileten Komisyonun, birkaç hafta içerisinde bu üç ülkenin üyelik başvurusuna ilişkin görüşünü açıklaması bekleniyor.

Genişleme Politikasının Krizi

Tüm bu olumlu mesajlara rağmen genişleme politikasının içerisinde bulunduğu durum itibarıyla Ukrayna’nın ve diğer iki Doğu Ortaklığı ülkesinin muhtemel AB üyeliğinin akıbetinin belirsiz olduğunu söylemek mümkün. Bir dönem AB’nin en başarılı dış politika aracı olarak anılan ve Portekiz, İspanya ve Yunanistan gibi ülkelerde demokratik konsolidasyona; Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde ise komünizm sonrası demokratikleşmeye ve serbest piyasa ekonomisine geçişi destekleyen AB üyelik süreci, son dönemde çok kan kaybetti. AB’nin üye sayısını kısa sürede neredeyse ikiye katlayan Doğu genişlemesiyle birlikte etkisini artıran “genişleme yorgunluğu” söylemine ek olarak AB’nin art arda karşı karşıya kaldığı çoklu krizler, Birliği daha içe dönük hale getirirken genişlemenin Birliğin öncelik listesinde alt sıralara gerilemesine neden oldu. Buna ek olarak, AB’ye son genişleme dalgalarıyla üye olan ülkelerde özellikle hukukun üstünlüğü alanında yaşanan sıkıntılar, AB başkentleri arasında genişleme politikası kapsamındaki ülkelerin hazırlık düzeyine ve genişlemenin zamanlamasına ilişkin soru işaretlerini artırdı. Geçmiş genişleme dalgalarından edinilen derslerin de etkisiyle Birliğe katılım koşulları daha da zorlaşırken, AB çıpasının belirsizleşmesi genişleme denkleminin diğer tarafındaki aday ülkelerde reform ivmesinin yavaşlamasına neden oldu. Bu kısır döngüye, genişleme sürecinde oybirliğine dayalı karar alma metodunun bazı Üye Devletler tarafından suiistimalinin ve keyfi şekilde veto kullanımının neden olduğu aksama ve gecikmelerin de eklenmesi, genişleme sürecini ciddi anlamda felce uğrattı.

Genişleme politikası kapsamındaki ülkelerdeki durum incelendiğinde, Türkiye’nin üyelik sürecinin siyasi engellemeler nedeniyle bir süredir fiili olarak durma noktasında olduğu görülüyor. Batı Balkan ülkelerinin içerisinde bulunduğu durum da daha iç açıcı değil. Bölgenin AB perspektifinin telaffuz edildiği 2003 Selanik Zirvesi’nden bu yana yalnızca Hırvatistan müzakere maratonunu tamamlayarak AB’ye üye olabildi. Batı Balkan ülkeleri içerisinde AB ile bütünleşme sürecinin en ileri aşamasındaki Karadağ 2012’de başladığı müzakerelerde tüm fasılları açmasına karşın sadece üç faslı kapatabildi, müzakerelere 2014 yılında başlayan Sırbistan için de süreç son derece ağır ilerliyor. Sırasıyla 2005 ve 2014’te aday ülke ilan edilen Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ise uzun gecikmelerin ardından nihayet Mart 2020’de müzakerelere başlamak üzere AB Konseyi’nin onayını almalarına karşın bu kez de Kuzey Makedonya’nın resmi dilinin kökenine karşı çıkan Bulgaristan’ın vetosu nedeniyle hala müzakerelere başlamayı bekliyor. 2016’da AB üyelik başvurusunda bulunan Bosna-Hersek ve AB ile ilişkilerini üyelik başvurusunun ön adımı sayılan İstikrar ve Ortaklık Anlaşması temelinde yürüten Kosova ise halen potansiyel aday ülke statüsündeler. Genişleme sürecindeki ülkeler için durum böyle iken, AB’nin Komşuluk Politikası kapsamında ele aldığı ve AB perspektifini telaffuz dahi etmekten kaçındığı üç Doğu Ortaklığı ülkesini “hızlı bir özel prosedür” ile üyeliğe kabul edeceğine dair umut verici bir ortamdan söz etmek zor. Geleneksel olarak genişleme yerine AB’nin kurumsal derinleşmesine öncelik verme taraftarı olan Fransa ile Hollanda ve Danimarka genişlemeye şüpheyle yaklaşan Üye Devletler arasında başı çekiyor. Durumun vahametini kavramak için Hollanda’da 2016’da Ukrayna-AB Ortaklık Anlaşması’nın onay sürecinde yaşananları hatırlamak yeterli.

Kestirme Yoldan AB Üyeliği Olası mı?

Önce Ukrayna, sonrasında da Moldova ile Gürcistan tarafından yapılan AB üyelik başvurularının, genişleme sürecinin stratejik bir bakışla yeniden gündeme alınmasına zemin hazırlayabileceği düşünülüyor. AB güvenlik mimarisindeki değişime ve AB yetkilileri tarafından verilen olumlu mesajlara rağmen Ukrayna’nın hızlı şekilde AB üyesi yapılması gerektiğinin, tüm AB başkentleri tarafından aynı aciliyetle ele alındığını ve eşit ölçüde kabul gördüğünü söylemek zor. Ukrayna’nın derhal aday ülke ilan edilerek katılım müzakerelerine başlaması gerektiğini dile getiren Orta ve Doğu Avrupalı Üye Devletlerin aksine, Fransa, Hollanda, Danimarka, Almanya, Avusturya, İspanya ve Portekiz gibi Üye Devletler daha çekimser bir tutumla bunun yakın gelecekte gerçekleşmesini düşük ihtimal olarak değerlendiren kampta konumlanıyor.

AB’nin, bugüne dek Avrupa Komşuluk Politikası kapsamında Doğu Ortaklığı boyutunda ele aldığı ve AB ile ilişkilerini 2014 yılında imzalanan Ortaklık Anlaşması ile Derin ve Kapsamlı Serbest Ticaret Anlaşması (DCFTA) temelinde yürüten Ukrayna-Moldova-Gürcistan üçlüsünün üyelik talebini ele alma biçimi, Birliğin kredibilitesi ve jeopolitik gerçekler doğrultusunda hareket edebilen bir uluslararası aktör olma iddiası açısından da belirleyici önem taşıyor. Ukrayna’nın içerisinde bulunduğu olağanüstü koşullar, AB başkentleri arasında genişlemenin geleceği konusunda süregelen tartışmaların ve geleneksel ayrılıkların kenara bırakılarak, AB’nin ahlaki sorumluluk duygusu ve dayanışma ruhu ile hareket ederek Kiev’in (sonra da Kişinev ve Tiflis’in) başvurusuna “evet” demesini zorunlu kılıyor. AB liderlerinin, 23-24 Haziran 2022 tarihlerinde gerçekleşecek zirve toplantısında, Ukrayna’yı aday ülke ilan ederek, sembolik bir mesaj verme yoluna gidebilecekleri konuşuluyor.

Böyle bir kararın alınması halinde dahi, Ukrayna-Moldova-Gürcistan üçlüsünün AB üyelik sürecinin uzun yıllar alacağını belirtmek gerekiyor. AB üyelik süreci, Kopenhag Kriterlerine uyumu ve AB müktesebatının üstlenilmesini öngören uzun soluklu bir maraton. Öyle ki, 2004 ve 2007 yıllarında iki safhada gerçekleşen Doğu Genişlemesi ile Birliğe katılan Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri için bu süreç neredeyse on yıl alırken, Birliğin en genç üyesi Hırvatistan ise 2001’de yaptığı üyelik başvurusundan on iki yıl sonra AB’ye resmen katılabilmişti.

Önceki genişleme dalgalarından edinilen dersler, AB’nin ve genişleme politikası kapsamındaki ülkelerin içerisinde bulundukları durum ve yaygınlaşan veto kullanımı gibi faktörlerin de etkisiyle, AB üyelik süreci siyasileşerek daha zorlu bir hal aldı. Genişleme, Avrupa Komisyonunun yönlendirmesiyle ilerleyen teknik bir süreçten Üye Devletleri temsil eden AB Konseyinin aday ülkelerin reform performansının değerlendirilmesi konusunda ağırlığını artırdığı son derece yavaş işleyen siyasi bir sürece doğru evirildi.

Ukrayna-Moldova-Gürcistan üçlüsünün yolsuzlukla mücadele başta olmak üzere hukukun üstünlüğü alanındaki sıkıntılı sicili, Kopenhag Kriterlerine ve “önce temel ilkelerin ele alınması” (fundamentals first) yaklaşımını önceliklendiren AB için uzun ve sancılı bir sürece işaret ediyor. Bunun yanında, ihtilafların üyelikten önce çözümlenmesine verdiği önem ışığında Ukrayna’da Donbas, Gürcistan’da Güney Osetya ve Abhazya, Moldova’da ise Transdinyester ayrılıkçı bölgelerindeki dondurulmuş ihtilaflar, AB üyeliğini zorlaştıran diğer etkenler olarak öne çıkıyor. Bazı yorumcular, bu ülkelere aday ülke statüsü verilmesinin Kremlin’i kışkırtabileceği ve Kiev ile Moskova arasındaki ateşkes görüşmelerini zora sokabileceği uyarısında bulunuyor. Öte yandan, AB’nin Rusya’yı kışkırtmamak için bu ülkelerin üyelik perspektifi konusunda bugüne dek sessiz kalmasının, Rusya’nın ne yakın geçmişte Gürcistan’a ne de Ukrayna’ya müdahale etmesinin önüne geçemediğini belirtmek gerekiyor.

AB başkentleri arasında Ukrayna-Moldova-Gürcistan üçlüsünün olası üyeliği konusunda süregelen tartışmalarla birlikte çok vitesli Avrupa tartışmaları da yeniden gündeme taşındı. Birliğin genişleme politikasında paradigma değişikliğine giderek bu ülkeler için tam üyeliğe alternatif olarak “kademeli üyelik” ya da “ortak üyelik” gibi bir yol çizilmesi, bazı yorumcular tarafından ara formül olarak telaffuz ediliyor.

Ukrayna, Gürcistan ve Moldova’nın üyelik başvuruları, uzun süredir durağan seyreden genişleme süreci için kritik bir dönüm noktası teşkil ediyor. AB başkentleri ya Rusya’nın müdahalesinin ilk zamanlarında sergiledikleri kararlılıkla hareket ederek gerekli siyasi cesareti gösterip genişleme politikasını sadece bu üç Doğu Ortaklığı ülkesi için değil Türkiye ve Batı Balkanları da kapsayacak şekilde vizyoner bir bakışla canlandıracak ya da göstermelik adımlar ve muğlak ifadelerle erteleme taktikleriyle günü geçirmeye bakacak. AB’nin sınırlarına kadar dayanan savaş Birliğin jeopolitik uyanışını zorunlu kılarken, Ukrayna, Gürcistan ve Moldova’ya verilecek siyasi mesaj, sadece genişleme politikasının geleceği açısından değil, AB’nin kredibilitesi bakımından da belirleyici olacak.

Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı