AB GÜNDEMİ: Ortaklıktan AB Aday Ülke Statüsüne Giden Yolda Ukrayna ve Moldova

Ortaklıktan AB Aday Ülke Statüsüne Giden Yolda Ukrayna ve Moldova

Haziran ayının son haftasına girerken 23-30 Haziran tarihleri arasında gerçekleştirilen zirveler, Avrupa siyasetine olduğu kadar küresel gündeme de damgasını vurdu. Sırasıyla AB, G7 ve NATO bünyesinde bir araya gelen Batılı liderler, güvenlikten ekonomiye, gıda güvenliğinden salgına kadar birçok konuyu ele aldı.

23-24 Haziran’da Brüksel’de bir araya gelen AB liderlerinin gündemindeki en önemli konu  Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’ın AB’ye yaptıkları adaylık başvurusu idi. Batı Balkanlar, Ukrayna, ekonomi ve Avrupa Siyasi Topluluğu önerisi gündemin diğer maddelerini oluşturdu.

Ukrayna, AB’ye adaylık başvurusunu 28 Şubat 2022’de Rusya’nın Ukrayna topraklarında başlattığı saldırıdan 4 gün sonra yapmıştı. 3 Mart 2022 tarihinde ise Gürcistan ve Moldova AB’ye üye olmak için başvuruda bulunmuştu. AB Konseyi, 7 Mart’ta ilgili başvurular hakkında Komisyonu görüş sunmaya davet etmiş ve nihayetinde Komisyon, 17 Haziran’da Ukrayna ve Moldova’ya aday ülke statüsü verilmesi, Gürcistan için ise kriterleri karşılaması halinde durumunun yeniden gözden geçirilmesi hakkı saklı kalmak kaydıyla Avrupa perspektifi sunulması yönünde bir görüş bildirmişti. AB liderleri 23-24 Haziran 2022 tarihinde gerçekleştirdikleri AB Konseyi sonucunda Komisyon önerisi doğrultusunda karar alarak Ukrayna ve Moldova’ya aday ülke statüsünü verdiklerini açıkladı.

Karar özellikle Rusya savaşından dolayı zor günler geçiren Ukrayna tarafından sevinçle karşılandı. Kararı tarihi bir an olarak nitelendiren Ukrayna Cumhurbaşkanı Volodimir Zelenski, Ukrayna’nın bağımsızlığının 30’uncu yılına ve Rus saldırısının 120 gününe atıf yaparak “Bu, Ukrayna ile AB arasındaki ilişkilerde benzersiz ve tarihi bir andır. Ukrayna'nın geleceği AB'de. Bu bir zaferdir. 120 gün, 30 yıl bekledik” ifadelerini kullandı. AB Konseyi Başkanı Charles Michel ise, Ukrayna ve Moldova halklarını tebrik ederek “Tarihi bir an. Bugün, AB yolunda önemli bir adım atılıyor” dedi.

AB Konseyinin diğer çıktılarına bakıldığında:

- Batı Balkanlar: “Batı Balkanlar'ın AB'ye katılım olasılığına tam ve kesin olarak bağlı olduğunu ifade eden ve katılım sürecinin hızlandırılması için çağrıda bulanan” AB liderleri, Kosova, Bosna Hersek, Kuzey Makedonya, Sırbistan, Karadağ ve Arnavutluk’a yargı bağımsızlığı ve işleyişi, hukukun üstünlüğü ve yolsuzlukla mücadele ile ilgili reformların önemini hatırlattı ve bu ülkeleri azınlık haklarını garanti etmeye davet etti. AB Konseyi ayrıca Kosova ve Sırbistan arasındaki ikili ve bölgesel ihtilafların çözümünde ilerlemeye ihtiyaç duyulduğunu ve Kuzey Makedonya, Sırbistan ve Arnavutluk ile katılım müzakerelerinin başlatılabilmesi için Bulgaristan ve Kuzey Makedonya arsındaki sorunların çözülmesinin gerektiğinin altını çizdi.

- Avrupa Siyasi Topluluğu’nun Kurulması: AB dönem başkanı ve Fransa Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron’un “Avrupa Siyasi Topluluğu” kurulması önerisi AB liderlerinin tartıştığı bir diğer meseleydi. Avrupa Siyasi Topluluğu’nun amacının kıtadaki Avrupa ülkelerine politik bir iş birliği platformu sağlamak olduğu, bu platformda Avrupa kıtasının refahı, güvenliği ve istikrarını güçlendirmek için ortak çıkar konularının ele alınacağı ve bunun mevcut AB araçları ve politikalarına halel getirmeyeceği ifade edildi.

- Ukrayna’ya Finansal Yardım: Ukrayna’nın yeniden inşa edilmesi amacıyla Komisyona uzmanlar, uluslararası kuruluşlar ve ortaklar ile diyalog içerisinde önleriler hazırlaması ve bunları ivedilikle sunulması görevi verildi.  

- Ekonomi: Gıda ve enerjideki mevcut enflasyonun altı çizildi ve “Sermaye Piyasası Birliği" ve "Bankacılık Birliği" gibi kurumların kurulmasının AB’nin öncelikleri arasında olduğu ifade edildi. Ayrıca Hırvatistan’ın 1 Ocak 2023 itibarıyla Avro Alanı'na dâhil olması AB liderleri tarafından onaylandı.

AB’nin Genişleme Politikasının Dönüşümü

AB tarihine bakıldığında genişleme politikasının zaman içerisinde aşamalı bir şekilde oluştuğu ve dönüştüğü gerçeği karşımıza çıkıyor. Nitekim en baş safhalarda AB’nin bütüncül bir genişleme politikası yoktu. İleride Avrupa Birliği’ne dönüşecek olan ve Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşmasının 237. maddesi sadece Topluluğun Avrupa devletlerinin katılımına açık olduğunu belirtmişti. Ancak burada Avrupa ifadesinde bir ayrıntı olmadığı için hangi devletlerin Avrupalı olduğu meselesi muğlak kalmış, üyelik için bir koşul aranıp aranmayacağı belirtilmemişti.

AB’nin genişleme politikasının kurumsallaşması 1990’lı yıllarda uluslararası arenada yaşanan büyük gelişmelerin etkisiyle gerçekleşti. 7 Şubat 1992'de imzalanan ve AET’yi AB’ye dönüştüren Maastricht Antlaşması’nda genişleme politikası artık antlaşma maddeleri arasında kendisine yer buldu ve hukuki olarak temelini güçlendirdi. Nitekim Roma Antlaşması’nda üyelik için bir koşul belirtilmemişken Maastricht Antlaşmasının 49. maddesinde özgürlük, eşitlik, hukukun üstünlüğü, demokrasi, azınlık hakları ve insan haklarına saygı gibi ilkeleri benimseyen her Avrupa devletinin Birliğe üye olabileceği vurgulandı.

Haziran 1993’e gelindiğinde, Kopenhag Zirvesi’nde bir araya gelen Üye Devletler AB’nin genişleme politikası açısından kritik öneme sahip birtakım kararlar aldı. Bu zirvede Birliğe üye olmak isteyen ülkelerin karşılaması gereken koşullar saptandı. “Kopenhag Kriterleri” olarak anılan bu koşullar çerçevesinde AB’ye üye olmak isteyen bir ülkenin, siyasi açıdan demokrasi, insan hakları ve azınlık haklarını güvence altına alan kurumların varlığına sahip olması; ekonomik açıdan işleyen ve rekabete dayanıklı bir pazar ekonomisine sahip olması ve uyum açısından da AB müktesebatına uyum kapasitesinin olması gerektiği belirtildi. 

2004-2007 genişlemesi ise günümüzde AB’nin genişleme konusunda üçüncü ülkelere uyguladığı mevcut yaklaşımının gelişmesine neden oldu. AB son genişleme dalgasında bazı ülkelerin eksiklerini dikkate almadı ve bu ülkelerin üyelikten sonra eksiklerini giderebileceği inancı ile hareket etti. Ancak bazı devletlerin gerek üyelik gerekliliklerini yerine getirememesi gerekse ekonomik olarak diğer Üye Devletlerin çok gerisinde kalmalarından dolayı AB’nin genişleme perspektifi büyük eleştirilere maruz kaldı. Bununda etkisiyle AB “demokratik koşulluluk” konusunda daha katı bir tutum içerisine girdi. Bu çerçevede geliştirilen ‘’yeni yaklaşım’’ doğrultusunda AB artık müzakerelerde hukukun üstünlüğünü ön plana çıkartmaya başladı ve “Yargı ve Temel Haklar” ile “Adalet, Özgürlük ve Güvenlik” olarak isimlendirilen 23. ve 24. başlıkların öncelikli olarak görüşülmesini kararlaştırdı ve AB’nin genişleme perspektifi sunduğu Batı Balkan ülkelerine bunu açıkça uyguladı.

Yukarıdaki bilgiler ışığında AB’nin genişleme politikasının dönüşümüne bakıldığında, Ukrayna ve Moldova’nın kısa bir süre içerisinde AB üyesi ülkeler olamayacağını söylemek mümkün. Geçmişteki genişleme süreçlerinden dersler çıkartan AB, 2004-2007 genişlemesinden sonra bu politikasını çok katı bir hale getirdi. Bunun en büyük örneği yıllardır AB üyeliğini bekleyen Batı Balkan ülkeleri. Ayrıca Fransız Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron da mayıs ayında bu ülkelerin üyelik olasılıklarının onlarca yıl sürebileceği konusunda uyarıda bulunmuştu.

Doğu Ortaklığı’ndan Üyeliğe Giden Yol

2004-2007 genişlemesi ile beraber AB’nin çevresinde yeni komşuları olacak, karşısına yeni fırsatlar, aynı zamanda yeni meydan okumalar çıkacaktı. O dönemde Birliğin sürekli olarak genişlemesinin AB’nin etkinliğini azaltacağı tartışmaları gündemeydi. Böyle bir ortamda AB, o güne kadarki en geniş ve en kapsamlı genişleme sürecine hazırlanırken aynı zamanda yeni komşularına yönelik politika oluşturma sürecini birbirine paralel olarak yürüttü ve bunun neticesinde içerisinde Ukrayna, Moldova ve Gürcistan da dâhil olmak üzere 16 ülkenin yer aldığı Avrupa Komşuluk Politikası’nı resmî olarak 2004 yılında başlattı. AB, 2009 yılında ise Komşuluk Politikası’nın bölgesel olarak derinleştirilmiş hali olan ve içerisinde Azerbaycan, Belarus, Ermenistan, Gürcistan, Moldova ve Ukrayna’nın yer aldığı Doğu Ortaklığı inisiyatifini hayata geçirdi.

Doğu Ortaklığı, “demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı ile piyasa ekonomisi ve iyi yönetişim gibi temel ilke ve değerlere bağlılığa dayanan geniş ve kapsamlı bir bölgesel dönüşüm ve değişim çerçevesi olarak tasarlandı. Bu doğrultuda ilgili ülkelerin giderek Avrupa pazarına ve değerlerine entegre olmaları, bu ülkelerin demokratik dönüşüm geçirmeleri ve Birliğin sahip olduğu güvenlik, istikrar ve refah alanının bu ülkelere yayılması Doğu Ortaklığı’nın başlıca hedefleri oldu.

Bugün Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’ın AB üyelikleri süreçlerinin baş döndüren bir hızla ilerlemesinin en büyük nedeninin Rusya faktörü olduğu gibi, Doğu Ortaklığı inisiyatifinde de açık bir Rus etkisi vardı. Ön çalışmaları Haziran 2008’de başlatılan inisiyatifin hayata geçirilmesi, Ağustos 2008’de AB’nin yakın çevresinde patlak veren Rusya-Gürcistan silahlı çatışmasının AB için bir tehdit oluşturduğu algısının da etkisiyle hızlandırıldı. 1 Eylül 2008’de yayımlanan Konsey sonuç bildirgesinde AB’nin, doğu komşularıyla olan ilişkilerinin Komşuluk Politikası ve Doğu Ortaklığı aracılığıyla ilerletilmesinin her zamankinden daha fazla gerekli olduğu vurgulandı.

Doğu Ortaklığı, paydaşlarına bir üyelik perspektifi sunmasa da yeni Ortaklık Anlaşmaları, Derin ve Kapsamlı Serbest Ticaret Anlaşmaları, Vize Serbestleştirmesi ve Vize Kolaylaştırması Anlaşmaları ve finansal destekler/hibeler gibi birçok aracı içerisinde barındırmaktaydı. Bu doğrultuda 2014 yılında AB ile Moldova ve Gürcistan arasında Ortaklık Anlaşması, Ukrayna ile de Derin ve Kapsamlı Serbest Ticaret Anlaşması imzalandı. Ortaklığın bir diğer önemli enstrümanı olan Vize Serbestleşmesi Anlaşmaları Moldova’da 2014, Ukrayna ve Gürcistan’da 2017’de yürürlüğe girdi ve bu tarihlerden itibaren ilgili ülkelerin vatandaşları Schengen bölgesinde vizesiz seyahat edebilmeye başladı. Altını çizmek gerekir ki AB, Ortaklık içerisindeki ülkeler ile ilişkilerini üst düzeye çıkartsa da bu ülkelere bir üyelik perspektifi vermedi. Ancak Rusya-Ukrayna savaşı AB’nin ilgili ülkelere yönelik politikasını değiştirdi ve AB tarafından Doğu Ortaklığı’nın bir parçası olan Ukrayna ve Moldova’ya aday ülke statüsü, Gürcistan’a ise üyelik perspektifi verildi. 

Sonuç ve Olası Senaryolar

Ukrayna-Rusya savaşı başlayana ve İkinci Dünya savaşından sonra ilk defa tekrardan savaş korkusu ile karşı karşıya kalana kadar genişleme meselesi AB’nin birincil gündem maddeleri arasında değildi. AB her ne kadar Batı Balkan ülkelerine bir genişleme perspektifi sunsa da süreç sürüncemede kalmış ve bu ülkelerin hiçbiri yıllardır AB üyeliğini alamamıştı. Daha önce de bahsedildiği gibi, 2004-2007 genişlemesinden büyük dersler çıkartan AB için artık genişlemenin şartları çok daha zordu.  Ancak Rusya’nın Ukrayna’ya karşı başlatmış olduğu savaş AB içerisindeki bütün denklemi değiştirdi. Açık bir şekilde üyelik perspektifi verilmeyen ancak Doğu Ortaklığı inisiyatifi içerisinde daha ileri bir siyasi ve ekonomik entegrasyon ön görülen Ukrayna ve Moldova tarihî bir kararla aday ülke statüsü, Gürcistan ise üyelik perspektifini alışılmadık bir hızla elde etti.

Rusya ile hâlen savaşta, birçok bölgesi Rus askerleri tarafından işgal edilmiş ve bu bölgeleri kaybetme riski ile karşı karşıya olan Ukrayna’ya ve Ukrayna gibi eski Sovyetler Birliği ülkesi olan Moldova’ya aday ülke statüsü verilmesi AB için fırsatlarla beraber büyük riskler de barındırıyor.

Rusya, “Yakın Çevre Doktrini” kapsamında post-Sovyet coğrafyasını kendi nüfuz alanı olarak görüyor ve yakın çevresinde yaşanan gelişmelerden birinci derecede sorumlu olduğunu iddia ediyor. Geleneksel olarak bölgede nüfuz sahibi bir aktör olan Rusya’nın, 2008 yılındaki Gürcistan müdahalesi bu ülkenin Sovyetler Birliği sonrası jeopolitik sahneye geri dönmesi olarak yorumlanmıştı. Rusya ilerleyen tarihlerde bölgede etkisini giderek arttırdı ve bölgedeki ihtilafların kendi lehine çözümlenmesine yönelik bir tutum sergiledi. Ukrayna savaşına gelene kadar 2008’de Abhazya ve Osetya’yı bağımsız devletler olarak tanıması; 2014’te Kırım’ı ilhak etmesi; 2020’de seçimlere hile karıştığı iddiası sonrasında Belarus halkının ayaklanması ve ayaklanmaları bastırma konusunda Belarus Devlet Başkanı Aleksandr Lukaşenko’ya destek verebileceğini açıklaması; 2020’nin sonlarına doğru Ermenistan-Azerbaycan arasında gerçekleşen İkinci Karabağ Savaşı’nda arabulucuk yapması sonucunda ortaya bir anlaşmanın çıkması ve ihtilaflı bölgelere kendi barış güçlerini yollaması gibi birçok örnek, Rusya’nın “arka bahçesi” olarak gördüğü yakın çevresindeki devletler üzerindeki nüfuzunu ne kadar fazla muhafaza etmek istediğini gösteriyor.

Rusya Devlet Başkanı Vladimir Putin her ne kadar "AB, NATO gibi bir askerî örgüt değil. Her zaman söylediğim gibi, duruşumuz bu açıdan çok tutarlı ve nettir. Rusya buna karşı değil." yönünde açıklamalar yapsa da Rus lider 2013 yılında Ukrayna’nın AB ile planlanan Ortaklık Anlaşmasını imzalamaması yönünde baskı yapmış, bunun etkisiyle Ukrayna Cumhurbaşkanı Viktor Yanukoviç AB ile imzalanacak olan Ortaklık Antlaşması’ndan son dakikada vazgeçmiş ve bunun sonucunda Kırım’ın Mart 2014’te Rusya tarafından ilhakına kadar gidecek olan karışıklık süreci başlamıştı. Bu bağlamda yakın çevresindeki etkisini korumak isteyen Rusya bunu inkâr etse de AB tarafından bölgede atılacak her adımı kendi etki alanına yönelik bir hamle olarak algılayabilir ve daha saldırgan bir tutum takınabilir. Ukrayna’nın savaştan topyekûn bir yenilgi alması, bu ülkeye aday ülke statüsü vermiş olan AB’nin prestijinin ve bölgedeki jeopolitik aktörlüğünün azalması ile bölge üzerindeki bütün kontrolün Rusya’ya geçmesi sonucunu doğurabilir.

Öte yandan bu süreç dış politikada yetersiz olarak görülen AB’nin küresel bir aktör olduğunu kanıtlaması ve şu anda en büyük tehdit olarak gördüğü Rusya’ya karşı koyabilmesi açısından bir fırsat da olabilir. Muhakkak savaşın ne şekilde sonuçlanacağı Ukrayna başta olmak üzere AB’nin de geleceğini etkileyecek. Hem sahadaki kayıpları hem de maruz kaldığı yaptırımlardan dolayı savaştan zayıf çıkma ihtimali olan Rusya’nın bölgedeki güç boşluğunu dolduracak en önemli aktör AB.  AB’nin Ukrayna ve Moldova’ya doğru genişlemesi ise bunun en önemli aracı olabilme niteliğinde. Nitekim AB, daha önce Orta ve Doğu Avrupa ülkelerindeki Sovyetler Birliği egemenliğinin sona ermesinden sonra bu ülkelere doğru genişlemiş ve buradaki güç boşluğunu doldurmuştu.

Süreç ne gösterirse göstersin Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’ın kısa bir süre içerisinde AB üyesi olamayacağı açık. Bu ülkelerin kaderlerini öncelikte dışta Rusya’nın savaş sonrasında bölgede ne kadar etkili bir aktör olabileceği daha sonra içte AB’ye uyum yönünde geçirecekleri dönüşüm süreci belirleyecek. Tabi bu ülkelerin AB adaylık süreci hâlihazırda AB adayı olan Türkiye, Sırbistan, Karadağ, Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ve potansiyel aday olan Bosna ve Kosova tarafından da yakından izleniyor. AB’nin genişleme sürecini bütüncül bir şekilde ele alması ve üyelik perspektifini canlı tutarken, üyelik kriterlerine uyum yönünde ilerleme sağlanmasını da teşvik etmesi gerekiyor. Tüm bunların ötesinde tüm adaylara adil ve objektif bir şekilde yaklaşılması da aday ülkelerin en önemli beklentisini oluşturuyor. AB dönüştürücü gücünü tekrar kazanırken, yakın çevresindeki aday ve potansiyel aday ülkelerin Avrupa tercihlerinin dikkate alınması ve AB adaylık sürecinde ilerlemelerle ödüllendirilmesi büyük önem taşıyor.

Ahmet Emre Usta, İKV Uzman Yardımcısı