İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
16-31 TEMMUZ 2022

AB GÜNDEMİ: AB’nin Genişleme Sürecinde Son Gelişmeler: Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile Katılım Müzakerelerinin Başlaması

AB’nin Genişleme Sürecinde Son Gelişmeler: Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile Katılım Müzakerelerinin Başlaması

AB’nin genişleme süreci 2004, 2007 ve 2013’teki yeni üye alımları sonrasında yavaşlamıştı. Gerek AB’nin iç sorunları, gerekse Birliğe yeni katılan üyelerin AB’nin ortak değer ve kurallarına uymakta yaşadıkları zorluklar, Birliğin gelecekteki genişlemelerine daha temkinli yaklaşılmasına yol açmıştı. Bu yavaşlamadan Türkiye gibi AB’nin “Batı Balkanlar” olarak nitelediği ülkeler de nasibini almıştı. Ancak Rusya’nın Ukrayna’ya müdahalesi ve sonrasında beklenmeyen bir hamle ile Ukrayna’nın AB üyelik başvurusunda bulunması ve bunu Moldova ve Gürcistan’ın başvurularının izlemesi genişleme paradigmasını dönüştürdü ve tekrar AB’nin bu konuya ağırlık vermesine yol açtı.

Temmuz ayında genişleme süreciyle ilgili en önemli gelişme, Kuzey Makedonya ve Arnavutluk'un, uzun gecikmelerin ardından nihayet 19 Temmuz 2022 tarihinde Brüksel’de gerçekleşen hükümetler arası konferanslarla AB ile katılım müzakerelerine resmen başlaması oldu. Müzakerelere başlanması, özellikle art arda gelen vetolar nedeniyle AB’nin bekleme odasında sıkışıp kalan ve âdeta genişleme sürecinin inandırıcılığı açısından büyük bir sınama hâline dönüşen Kuzey Makedonya’nın AB ile bütünleşme süreci açısından bir dönüm noktası niteliğinde. Hatırlanacağı üzere, 2005 yılında aday ülke ilan edilen ve o dönem Batı Balkan ülkeleri arasında AB ile bütünleşme sürecinde Hırvatistan’dan sonra en ileri safta yer alan Makedonya, anayasal ismini kullanmasını güvenlik tehdidi olarak gören komşusu Yunanistan’ın vetosu nedeniyle Avrupa-Atlantik kurumlarıyla bütünleşme sürecinde uzun yıllar kaybetmiş; 2018’de Atina ile varılan Prespa Anlaşması ile ulusal kimliğini yeniden tanımlamak pahasına ismini değiştirdikten sonra müzakere tarihi almayı beklerken bu kez de genişleme reformunu şart koşan Fransa’nın engellemesine takılmıştı. Genişleme metodolojisinin Paris’in talepleri doğrultusunda güncellenmesini takiben müzakerelere başlamak üzere 25 Mart 2020 tarihinde AB Konseyinin onayını almayı başarsa da aynı yılın kasım ayında komşusu Bulgaristan’ın etnik ve dilbilimsel gerekçelerle müzakere çerçeve belgesine itiraz etmesiyle AB ile bütünleşme süreci bir kez daha belirsizliğe sürüklenmişti. Avrupa Komisyonunun 2009’dan beri her yıl Üsküp ile müzakerelere başlanması yönünde görüş bildirmesine rağmen bunun vetolar nedeniyle pratikte karşılık bulamaması, genişleme politikasının ciddi şekilde itibar kaybına uğramasına yol açmıştı.

Katılım müzakereleri sürecinde Kuzey Makedonya ile birlikte ele alınan Arnavutluk özelinde ise Danimarka ve Hollanda’nın örgütlü suçlarla mücadele sicili konusundaki çekinceleri öne çıkmıştı. Bu nedenle Kuzey Makedonya’dan farklı olarak Konsey, 25 Mart 2020’de Tiran’ın müzakerelere başlamasına koşullu onay vermiş ve ilk katılım konferansına kadar; örgütlü suçlar ve yolsuzluk ile mücadele, seçim yasası ve yargı reformu ile azınlıkların korunması alanlarında bir dizi ek koşulu yerine getirmesini talep etmişti. Bu koşulları yerine getirerek müzakerelere başlamayı bekleyen Arnavutluk da müzakere sürecinde Kuzey Makedonya birlikte ele alındığı için Sofya’nın vetosundan nasibini almıştı. Bu iki ülkenin müzakere süreçlerinin ayrıştırılması gündeme gelse de AB yetkilileri bölgede istikrara zarar verebileceği için buna sıcak bakmadıkları biliniyordu.

Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’ın AB üyelik başvurularına ilişkin kararın açıklanacağı 23-24 Haziran 2022 tarihli AB Liderler Zirvesi’nin hemen öncesinde gerçekleşen AB-Batı Balkanlar Zirvesi’ne Bulgaristan’ın vetosuna duyulan tepki damga vurmuş; Zirve’ye katılmayacağı konuşulan Arnavutluk Başbakanı Edi Rama, Sofya’yı Kuzey Makedonya ve Arnavutluk’un AB ile bütünleşme sürecini rehin almakla suçlamıştı. Rusya’nın Ukrayna’ya müdahalesinin şekillendirdiği yeni Avrupa jeopolitiğinde AB kapılarını Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’a açma yönünde cesur kararlar alırken, Kuzey Makedonya ve Arnavutluk’un AB ile bütünleşme sürecindeki tıkanıklığın aşılması yönünde bir açılım sağlanamaması, Batı Balkan ülkelerini büyük hayal kırıklığına uğratmıştı.

Fransa’nın Tartışmalı Uzlaşı Önerisi: Önemi ve Yankıları

Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile katılım müzakerelerine başlanması, AB Konseyi Dönem Başkanlığı’nı yılın ilk yarısında yürüten Fransa tarafından sunulan uzlaşı önerisinin Bulgaristan ve Kuzey Makedonya tarafından onaylanması sonucunda mümkün oldu.

Bulgaristan’ın Kuzey Makedonya’nın müzakerelere başlamasına muhalefeti, Yunanistan-Makedonya “isim sorunu” gibi Osmanlı Makedonyası topraklarının Yunanistan (Ege Makedonyası), Bulgaristan (Pirin Makedonyası) ve bugünkü Kuzey Makedonya (Vardar Makedonyası) arasında paylaştırılmasından miras kalan meselelere dayanıyor. 1991 yılında Federal Yugoslavya’dan ayrılarak bağımsızlığını ilan eden Makedonya’yı anayasal ismiyle tanıyan ilk devletler arasında yer alsa da Bulgaristan, Makedon ulusal kimliğine ve diline itiraz ederek, Makedon ulusunun aslında Bulgar kökenli olduğunu ve esasında Bulgarcanın bir lehçesi kabul ettiği Makedoncanın, Yugoslavya döneminde yapay şekilde oluşturulduğunu savunageldi. Ağustos 2017’de imzalanan Dostluk, İyi Komşuluk ve İş Birliği Antlaşması kapsamında tarih, kimlik ve dil konularındaki anlaşmazlıklara çözüm arayışıyla bir Ortak Tarih Komisyonu oluşturulsa da Sofya; komisyonun çalışmalarında ilerleme sağlanamadığını ve ülkedeki Bulgarların ayrımcılığa maruz kaldığını öne sürdü. Kuzey Makedonya ile müzakerelerin başlatılmasına onay vermesine karşın, Kasım 2020’de müzakere çerçeve belgesinin onaylanması için Makedoncanın kökeni, azınlıklar ve tarihsel olaylara ilişkin perspektifinin Üsküp tarafından kabul edilmesini şart koştu. Bunu takip eden süreçte Almanya, Portekiz ve Slovenya AB Dönem Başkanlıkları tarafından yapılan girişimler, hükümet kurulamaması sebebiyle 2021’de üç kez sandık başına giden Bulgaristan’ın vetosunun kaldırılmasında etkili olamazken, veto düğümünün çözülmesine yönelik son girişim Dönem Başkanlığının bitmesine günler kala Fransa’dan geldi.

Fransa’nın uzlaşı önerisi, 24 Haziran’da, Başbakan Kiril Petkov liderliğindeki koalisyon hükümetinin düşmesinden iki gün sonra Bulgaristan Ulusal Meclisi’nde 37 aleyhte ve 21 çekimser oya karşı 170 oyla kabul edildi. İronik olan ise oylamada, Üsküp’e karşı veto kartını ilk oynayan Boyko Borisov liderliğindeki Bulgaristan’ın Avrupalı Gelişimi İçin Yurttaşlar Partisi’nin (GERB) bu kez muhalefette vetonun kaldırılması yönünde oy kullanmasıydı.

Fransa’nın sunduğu öneri, Sofya’nın neredeyse tüm taleplerini kapsadığı ancak Üsküp’ün endişelerini ise görmezden geldiği gerekçesiyle Kuzey Makedonya’da geniş çaplı protestolara neden oldu. Muhalefet, öneriye tavizler içerdiği ve Kuzey Makedonya’yı tehlikeli bir konuma getireceği gerekçesiyle tepki gösterirken, İç Makedon Devrimci Örgütü-Makedonya Ulusal Demokratik Birliği’nin (VMRO-DPMNE) lideri Hristijan Mickoski sadece Bulgaristan’ın taleplerini yansıtan uzlaşının Kuzey Makedonya’nın Bulgarlaştırılmasına yol açacağını öne sürdü. Fransa’nın önerisinin Kuzey Makedonya Parlamentosunda ele alınacağı kritik oturumun arifesinde AB Konseyi Başkanı Charles Michel’in çağrıları ve Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen’in ülkeye gerçekleştirdiği ziyarette verdiği güvenceler, önerinin VMRO-DPMNE’nin boykotuna rağmen parlamentoda kabul edilmesinde belirleyici rol oynadı.

Tam metni kamuoyuyla paylaşılmayan uzlaşı önerisi, Kuzey Makedonya anayasasının Bulgarların kurucu etnik unsurlar arasına eklenmesi suretiyle tadil edilmesini öngörüyor. Müzakerelerin fiilen başlamasının ise ancak Bulgarların azınlık olarak tanınması anlamına gelen söz konusu anayasa değişikliğinin Kuzey Makedonya Parlamentosunda (Sobranie) kabul edilmesini takiben mümkün olacağı belirtiliyor. VMRO-DPMNE önderliğindeki muhalefetin Fransa’nın uzlaşı metninin onaylandığı oturumu boykot ettiği göz önünde bulundurulduğunda, 120 sandalyeli Kuzey Makedonya Sobranie’sinde anayasa değişikliği için gerekli üçte iki çoğunluğun (80 lehte oy) nasıl sağlanacağı ise merak konusu. Ayrıca Kuzey Makedonya, Bulgarları azınlık olarak kabul etmeyi ve haklarını genişletmeyi kabul ederken, benzer bir şartın Bulgaristan için söz konusu olmadığını ve Bulgaristan’ın, Makedonları azınlık olarak tanımadığı gibi Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bu konudaki kararlarını da uygulamadığını belirtmek gerekiyor.

Fransa’nın önerisi kapsamında, Bulgaristan’ın kökenini sorguladığı Makedoncanın ise herhangi bir dipnot olmadan müzakere çerçeve belgesinde yer alması mümkün olacak. Üsküp bunu önemli bir başarı olarak lanse ederken, Sofya’nın ülkenin resmî dilinin kökenine ilişkin pozisyonunu koruduğunun altını çizmesi, bu meselenin Fransa’nın önerisinde çözüme kavuşturulmadığının ve ileride yeniden Bulgaristan tarafından gündeme getirilebileceğinin göstergesi niteliğinde.

Fransa’nın önerisinde öne çıkan en önemli unsurlardan biri, 2017 tarihli Kuzey Makedonya-Bulgaristan Dostluk Antlaşması’nın uygulanmasına ilişkin belgelerin Kuzey Makedonya’nın müzakere çerçevesine dâhil edilmesi ve düzenli şekilde Avrupa Komisyonu tarafından izlenmesi. Sofya’nın taleplerinin müzakere çerçevesine entegre edilerek bir anda Brüksel’in talepleri hâline gelebileceği ihtimalini güçlendiren bu yaklaşım, Bulgaristan’ın Kuzey Makedonya’nın karşısına müzakere sürecinin ilerleyen safhalarında da yeni engeller çıkarabileceğinin habercisi. Geniş perspektifte ise Bulgaristan’ın veto kartını oynayarak taleplerini “Avrupalılaştırma”da başarılı olması, tarih anlatılarının ve sınırların pek çok noktada tartışmalı olduğu Balkan coğrafyasında diğer AB başkentlerini de bu yola sevk edebilecek tehlikeli bir emsal teşkil ediyor.

Sonuç: Üsküp ve Tiran İçin Sıradaki Adımlar

Fransa’nın önerisi, barındırdığı potansiyel risklere rağmen, Bulgaristan’ın vetosunu kaldırmasıyla Kuzey Makedonya’nın aday ülke ilan edildikten sonra 17 yıl, Arnavutluk’un ise sekiz yıl sonra nihayet AB ile katılım müzakerelerine resmen başlamasını sağladı. Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile müzakerelere başlanması, bu iki ülkenin AB ile bütünleşme sürecinde bir dönüm noktası olmanın yanında bölgedeki diğer ülkelere uzun süredir durağanlığın hâkim olduğu genişleme sürecinin yeniden canlandığı yönünde güçlü bir sinyal niteliği taşıyor. Üsküp ve Tiran ile müzakerelere başlanması, Rusya’nın Ukrayna’ya 24 Şubat 2022 tarihinde başlattığı müdahalenin ardından Ukrayna, Moldova ve Gürcistan tarafından yapılan üyelik başvuruları ve bunu takiben Kiev ile Kişinev’e adaylık statüsü, Tiflis’e de AB perspektifi verilmesi ile genişleme sürecinde kazanılan dinamizmin devamı niteliğinde. Yakalanan dinamizmin, AB’nin genişleme ajandasında yer alan Türkiye ve diğer Batı Balkan ülkelerinin AB ile bütünleşme sürecine yansıyıp yansımayacağı ise merak konusu.

19 Temmuz’da Brüksel’de gerçekleşen hükümetler arası konferanslar ile Kuzey Makedonya ve Arnavutluk için “tarama süreci” başlatılmış oldu. Komisyon tarafından yürütülen bu teknik süreçte, AB müktesebatı ile Kuzey Makedonya ve Arnavutluk’un ulusal mevzuatlarının karşılaştırılması ve aradaki farklılıkların tespit edilmesi öngörülüyor. Avrupa Komisyonunun 5 Şubat 2020 tarihinde kabul ettiği yeni genişleme metodolojisi kapsamında, münferit fasıllar yerine altı politika kümesi üzerinden yürütülecek müzakerelerin bir sonraki hükümetler arası konferansta fiilen başlaması söz konusu. Çoğu uzmana göre, 19 Temmuz’da gerçekleşen hükümetler arası konferans sembolik önemine rağmen formalite niteliğindeydi. Arnavutluk’un tarama sürecinin hemen ardından müzakerelere fiilen başlaması beklense de, Kuzey Makedonya’nın bu adımdan önce Bulgaristan’ın anayasa değişikliği talebini yerine getirmesi gerekecek. Bu da Kuzey Makedonya’nın, AB’nin üzerinde önemle durduğu hukukun üstünlüğü, kamu yönetimi reformu ve ekonomik kriterler gibi öncelikli konuları kapsayan “temel konular” başlıklı birinci politika kümesini ne zaman müzakereye açacağının Sofya’nın anayasa değişikliği talebini yerine getirmedeki hızına bağlı olacağını gösteriyor. Fransa’nın, Bulgaristan’ın taleplerini müzakere çerçevesine entegre ettiği için gerek muhalefetin gerekse sivil toplumun tepkisini çeken önerisi Kuzey Makedonya’da aşırı sağ ve Rusya yanlısı kesimlerin eline koz verirken ülkede toplumsal kutuplaşmanın artmasına neden oldu. Gelinen noktada, Fransa’nın tartışmalı uzlaşısının kabul edilmesiyle, kısa vadede AB ile katılım müzakerelerinin önündeki engel ortadan kalkmış gibi gözükse de Kuzey Makedonya’nın belirsizliklerle dolu bir yolda ilerlediği görülüyor.

Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı