İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
1-15 AĞUSTOS 2022

KÜRESEL GÜNDEM: Küresel Gıda Krizinin Panzehiri Tahıl Sevkiyatı Anlaşması ve Türkiye’nin Rolü

Küresel Gıda Krizinin Panzehiri Tahıl Sevkiyatı Anlaşması ve Türkiye’nin Rolü

Türkiye’nin uzun uğraşları sonucu tarafların İstanbul’da bir araya gelmesiyle imzalanan “tahıl koridoru anlaşması”, Ukrayna-Rusya savaşı sebebiyle oluşabilecek bir küresel gıda krizinin engelleneceği yönündeki umutları artırdı.

24 Şubat 2022 tarihinde Rusya’nın Ukrayna’ya müdahale etmesi, başta enerji olmak üzere birçok sektörde arz ve tedarik sorunlarına yol açtı. Tarım ürünleri ihracatı da bu savaştan en çok etkilenen sektörlerin başında geldi. Dünyanın en önemli tahıl ihracatçılarından olan Ukrayna’nın limanlarında yaşanan güvenlik sorunları, Rus donanmasının Karadeniz çıkışını ve ticaret güzergâhlarını kontrol etmesi ve Ukrayna’daki önemli tahıl silolarının zaman zaman hedef alınması, tüm dünyayı ciddi bir gıda kriziyle karşı karşıya getirdi. Öyle ki, savaşın başından itibaren 20-25 milyon ton tahılın Ukrayna limanlarında bekletildiği ve ihraç edilemediği ifade ediliyordu.

Birleşmiş Milletler Dünya Gıda Programı (WFP), Ukrayna limanlarından ihraç edilen tahıl ürünlerinin dünyada 400 milyon insanı beslediğini belirtiyor. Tüm dünyayı etkisi altına alan COVID-19 salgınının üretim ve tedarik konusunda ülkelerin Çin’e olan bağımlılığını gözler önüne serdiği gibi, Rusya-Ukrayna savaşı da tahıl konusunda bu iki ülkeye olan bağımlılığın boyutlarını gösterdi ve endişelere sebep oldu. UNCTAD raporları 2022’nin ocak ayından itibaren tarım endeksinin %1, buğday fiyatlarının %5, gübre fiyatlarının ise %10 değer kazandığını gösteriyor. Gıda endeksinin ise 1 Mart 2022 tarihinde rekor seviyeye (155,8) çıktığı görülüyor. Bunların yanı sıra 2022’nin ocak ayından itibaren ham petrol fiyatları %26, nakliye fiyatları ise %22 artmış durumda. Fiyatlarda yaşanan bu artışlar, özellikle kırılgan ülkeleri muhtemel bir gıda kriziyle karşı karşıya bıraktı.

Ukrayna-Rusya savaşı sebebiyle yaşanması muhtemel bir gıda krizi endişesiyle aktörler soruna kalıcı bir çözümün bulunması için harekete geçti. Nisan ayından itibaren tahılların güvenli bir şekilde ihracını içeren bir anlaşmaya yönelik çalışmalar yapılıyordu. Türkiye’nin aktif çabalarıyla ve savunma bakanlıklarının eş güdümünde bunun nasıl yapılacağı üzerinde mutabık kalınarak anlaşmanın hayata geçirilmesi kararlaştırıldı.

Nasıl Bir Mekanizma Oluşturuldu?

Cumhurbaşkanlığı Dolmabahçe Çalışma Ofisi’nde gerçekleştirilen törende; Milli Savunma Bakanı Hulusi Akar, Rusya adına Savunma Bakanı Sergey Şoygu, Ukrayna adına Altyapı Bakanı Aleksandr Kubrakov ve imza törenine tanıklık eden BM’yi temsilen ise Genel Sekreter António Guterres, 22 Temmuz’da İstanbul’da bir araya geldi. Aktörler, tahıl ürünlerinin Ukrayna limanlarından sevkiyatına ilişkin sekiz maddelik bir anlaşma imzaladı. Tam adı “Tahıl ve Yiyecek Maddelerinin Ukrayna Limanlarından Emniyetli Sevki Girişimi Belgesi” olan ve 120 gün sürmesi kararlaştırılan anlaşma, tahıl ve ayçiçeği gibi ürünlerin küresel pazara güvenli şekilde ulaştırılmasını garanti altına alıyor. Anlaşma ile Ukrayna limanlarında mahsur kalan tahıl ürünlerinin tüm sevkiyatının dört ay gibi bir sürede tamamlanabileceği düşünülüyor. Yeni hasatlar için yeni bir süreye ihtiyaç duyulması durumunda anlaşmanın yenilenebileceği ve söz konusu anlaşmanın artmakta olan tahıl fiyatlarını ciddi oranda aşağı çekeceği ifade ediliyor. Zaten anlaşma üzerinde mutabakat sağlandığı kamuoyuna yansır yansımaz buğday ve arpa gibi temel tahıl ürünlerinin fiyatında önemli oranda düşüş gözlenmişti.

Anlaşmanın sorunsuz bir şekilde uygulanabilmesi ve tarafların muhtemel çekincelerinin önüne geçilebilmesi için dört taraflı bir denetleme mekanizmasının kurulduğu görülüyor. Bu kapsamda Türkiye, Rusya, Ukrayna ve BM’nin görevlendireceği askerî uzmanların, tahıl sevkiyatında görev alacak filoların denetimini İstanbul’da gerçekleştirmesi kararlaştırıldı. Bu amaçla 26 Temmuz tarihinde, İstanbul’da Müşterek Koordinasyon Merkezi oluşturuldu. Gerek anlaşma süreci savunma bakanlıkların koordinasyonunda yürütüldüğünden gerekse askerî yetkiler görev alacağından dolayı ilgili merkezin Milli Savunma Üniversitesi bünyesinde oluşturulması kararlaştırıldı. Bu merkezde, üç ülkeye mensup askerler Ukrayna’nın en önemli üç limanından (Odesa, Çornomorsk ve Yujnıy) hareket edecek tahıl yüklü gemilerin takibini yapacaklar. İhtiyaç görülmesi hâlinde ise bazı gemiler, İstanbul Boğazı’ndan geçmeden merkezdeki yetkililer tarafından denetlenecek. Konvoy hâlinde Ukrayna limanlarından ayrılacak olan gemilere Türk karasularına kadar Ukrayna donanması eşlik edecek.

Bu noktada, koordinasyon merkezinin denetleme yetkisinin bulunduğu ve gemilerin ne taşıdıklarını denetleyeceği vurgulanmalı. Bu şekilde savaşın seyrini değiştirmeye yönelik muhtemel silah sevkiyatı girişimlerinin ve tartışmalarının da önüne geçilmesi hedefleniyor. Rusya, gemilerin açık denizde denetlenmesini istediyse de bunu müzakerelerde kabul ettiremedi. Bu sebeple denetleme noktasının İstanbul olarak belirlenmesi kararlaştırıldı. Denetimin tam olarak nasıl bir yöntem ile gerçekleştireceğinin ise belirsizliğini koruduğu belirtilmeli. Ukrayna, tahıl sevkiyat gemilerine Rus askerlerinin çıkması konusunda hassas olduğunu belirtse de bu noktada iki aktör arasında bir anlaşmazlığın doğabileceği beklenmiyor.

Oluşturulan merkez bünyesinde gerekli görülmesi durumunda, mayın temizleme çalışmalarının da yapılması planlanıyor. Her ne kadar yetkililer uzun süre alacağı gerekçesiyle şu an buna gerek olmadığını belirtse de zaman zaman Karadeniz sahillerine vuran mayın ve top mermilerinin Karadeniz’deki deniz ticaretini sekteye uğratabilme ihtimali barındırdığından, ilerleyen günlerde bunun gündeme alınması söz konusu olabilir.

Üzerinde durulması gereken bir nokta da şu.Rusya ile Ukrayna arasında bir tahıl anlaşmasından söz edilse de, aslında bu iki ülke doğrudan bir anlaşmaya imza atmadı. Hem Rus hem de Ukraynalı yetkililerin birbirleriyle doğrudan bir temas kurmak yerine Türkiye’yi aracı olarak kullanma yoluna gittikleri görülüyor. Bu sebeple Rusya ve Ukrayna yetkilileri, Türkiye ile ayrı ayrı anlaşmalar imzalamayı tercih etti. Dışişleri Bakanlıkları yerine Milli Savunma Bakanlıkları tarafından sürecin yönetilmesi ve denetim mekanizmasının Milli Savunma Üniversitesi’nde kurulması da bu çekinceler doğrultusunda alınan kararlardan bazıları.

Anlaşma neticesinde, Ukrayna limanlarında mahsur kalan 20-25 milyon ton tahılın dünya piyasalarına akacağı bekleniyor. Rusya ve Ukrayna’nın ise birlikte yıl sonuna kadar 50 milyon ton tahılı dünya piyasalarına sunabilecekleri belirtiliyor ve yeni hasatların yapılmasıyla bu miktarın çok daha artabileceği konuşuluyor. Böylelikle anlaşma ile gıda krizi endişelerinin de şimdilik rafa kalktığı görülüyor.

“Karşılıklı Kazanç”tan Herkes Memnun

Aktörler arasında yapılan anlaşmanın karşılıklı bir kazanç durumunu yansıttığı ve tüm tarafların memnun olduğu söylenebilir. Yapılacak tahıl anlaşması karşılığında ambargolardan oldukça kötü etkilenen Rusya’nın kendi gıda ürünlerine ve gübresine dair ihraç iznini içerecek bir paketi kabul ettirmek istediği yazılmıştı. Bu şekilde Rusya’nın, Ukrayna’da mahsur kalan tahıllar üzerinden bir nebze de olsa ambargoların etkisini hafifletme imkânını değerlendirmek istediği anlaşılıyor. Zira Vladimir Putin’in Astana Zirvesi esnasında “Rus tahılının tedarikiyle ilgili tüm kısıtlamaların kaldırılacağını” söylemesi ve bu açıklamaya Batılı ülkelerden bir yalanlama gelmemesi, bu konuda gayri resmî anlaşmanın sağlandığı şeklinde yorumlandı. ABD’nin geçtiğimiz günlerde bir bilgilendirme yayımlayarak Rusya’ya uygulanan yaptırımlara “tarım ve tıbbi ürünlerin dâhil olmadığını” belirtmesi ve AB’nin de bu yönde bir karar alarak Rus tahılı ve gübresini yaptırımların dışına çıkarması, karşılıklı çıkara dayanan bir anlaşmanın yapıldığını gösterdi. İstanbul’da anlaşma imzalanmadan önce Rusya’nın da Karadeniz’deki deniz kuvvetlerini Ukrayna limanlarından ve Yılan Adası’ndan uzaklaştırması da bu bağlamda not edilmişti.

Anlaşma sonrasında yapılan açıklamalara bakıldığında, tüm tarafların ve uluslararası aktörlerin anlaşmayı memnuniyetle karşıladıkları görülüyor. Volodimir Zelenskiy anlaşma ile Ukrayna limanlarındaki blokajın kalktığını ve bundan duyduğu memnuniyeti dile getirirken geçen yıl hasat edilen 20 milyon ton tahılın yanı sıra bu sene de yapılacak yeni hasadın dünya piyasalarına kazandırılacağını belirtti. Rusya adına açıklama yapan Dışişleri Bakanı Sergey Lavrov ise bu alandaki yükümlülüklerine devam edeceklerini vurgulayarak jeopolitik maceralar için gıdanın kullanılmasının kabul edilemez ve insanlık dışı olduğunu belirtti.

ABD Dışişleri Bakanlığı Sözcüsü Ned Price, Türkiye’nin Ukrayna ile Rusya arasında önemli bir ara bulucu olduğunu söyleyerek ABD ile koordineli şekilde savaşı durdurmak için gösterilecek tüm çabaları ABD’nin desteklediğini belirtti. AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Josep Borrell ise yaptığı açıklamada anlaşmanın başarısının, “hızlı ve iyi niyetle uygulanmasına bağlı olacağını” belirtirken olumsuz gidişatın tersine çevrilmesi için bir fırsat kapısının aralandığını söyledi. Birleşik Krallık Dışişleri Bakanı Liz Truss da yaptığı yazılı açıklamada, “bu anlaşmanın sağlanmasındaki çabaları için Türkiye’yi ve BM Genel Sekreteri’ni alkışlıyoruz” ifadelerini kullandığı görüldü. Bunların yanı sıra İtalya Başbakanı Mario Draghi anlaşmayı “harika haber” olarak nitelendirirken, Kanada Başbakanı Justin Trudeau da anlaşmadan memnuniyet duyduğunu açıklayan aktörler arasındaydı.

Türkiye’nin Denge Politikası ve Ara Buluculuk Çabası

Savaşan tarafların ya da Ukrayna ve Rusya tahıllarına bağımlı olan ülkelerin yanı sıra anlaşmanın bir diğer önemli kazananı da Türkiye oldu. Savaşın ilk zamanlarında gerek Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın gerekse Ankara’daki karar vericilerin “ne Rusya’dan ne de Ukrayna’dan vazgeçeriz” ya da “herkes Rusya ile köprüleri atarsa günün sonunda onunla kim konuşacak” ifadeleriyle çerçevesini çizdikleri denge politikası sebebiyle Türkiye, kendisini iki ülke ile de görüşebilen ara bulucu bir aktör olarak konumlandırmıştı. Bu konumlandırma, küresel bir gıda krizine sebep olabilecek ve Afrika kıtası ile Orta Doğu bölgesi gibi coğrafyaları daha fazla tehdit edebilecek tahıl meselesinin çözümünde de Türkiye’nin ön plana çıkmasını sağladı.

Son yıllarda izlediği çok boyutlu ve çok taraflı dış politika çizgisiyle kendisini bölgesel bir güç olarak tanımlayan Türkiye’nin, bölgesel ve küresel sonuçları ağır olabilecek bir krizde aktif bir tutum sergileyerek ön plana çıkması oldukça kayda değer bir gelişmeydi. Ankara’nın kendisini Rusya-Ukrayna krizinde iki aktörle de görüşebilen bir pozisyonda konumlandırmasının meyvesinin, ateşkes görüşmelerinin yanı sıra gıda güvenliği konusu özelinde de alındığı görüldü.

Rusya’ya yönelik Batı’ya angaje bir politika izlemediği gerekçesiyle Türkiye’nin eleştirilmesi son yıllara özgü genel bir durum olsa da Ukrayna krizinde bu eleştiriler yeniden sert bir nitelik kazanmıştı. Öyle ki Türkiye’nin Rusya’ya karşı Batıya kıyasla daha yumuşak bir tavır sergilediği, yaptırımlara uymadığı, hatta Rus oligarkların sermayelerine sahip çıktığı gibi çeşitli eleştirilerin hedefi olduğu görülmüştü. Ülkelerinin hava sahalarını kapattıktan sonra Vladimir Putin ile görüşme ihtiyacı hisseden AB liderlerinin Türkiye üzerinden Rusya’ya uçtukları hafızalarda tazeliğini korurken, Türkiye’nin muhtemel bir gıda krizinin çözümünde savaşan tarafları masaya oturtan aktörlerden biri olması, en azından Ukrayna krizi özelinde, bu eleştirilerin önümüzdeki dönemde yok olacağını ya da tonunun azalacağını gösteriyor. Ayrıca Türkiye’nin Ukrayna’ya destek vermeye devam ettiği, Türkiye yapımı Bayraktar silahlı insansız hava araçlarının Ukrayna direnişinin en önemli sembollerinden biri hâline geldiği ve son olarak 27 Haziran'da üç adet Bayraktar silahlı insansız hava aracının bu ülkeye hibe edileceğinin duyurulduğu hatırlanmalı.

Cumhurbaşkanı Erdoğan ile Vladimir Putin’in geçtiğimiz hafta Soçi’de yaptığı görüşmede de Türkiye’nin denge politikasının gündeme geldiği görüldü. Görüşme esnasında Rusya Devlet Başkanı Putin’in anlaşma için Batılı ülkelerin Türkiye’ye minnettar olmaları gerektiğini belirtmesi, bir yandan Türkiye’nin Rusya ile ipleri atmamasını sağlayan denge politikasına övgü olarak nitelendirilirken diğer yandan bu denge politikasını uygulayamayan Avrupalı aktörlere mesaj olarak algılandı.

Son olarak, Türkiye’nin denge politikasının ve ara buluculuk çabalarının bir ürünü olan tahıl koridoru anlaşmasının, savaşan taraflar arasında yapılabilecek muhtemel diğer anlaşmalar için de güven ve model teşkil edebileceğinin vurgulanması gerekir. Bölgesel ateşkesler, esir takasları, insani yardımlar ya da göç yönetimi gibi savaşan taraflar arasında diyaloğu gerektiren birçok konuda, iki aktör “İstanbul masasını” yeniden hayata geçirebilir ve Türkiye’nin ara buluculuğuna başvurabilir. Tahıl anlaşması en azından bunun yapılabiliyor olduğunu tüm dünyaya gösterdi.

Oğuz GÜNGÖRMEZ, İKV Uzmanı