AB GÜNDEMİ: Schengen Alanı Genişliyor: Komisyondan Romanya, Bulgaristan Ve Hırvatistan’ın Schengen’e Dâhil Edilmesi Tavsiyesi

Schengen Alanı Genişliyor: Komisyondan Romanya, Bulgaristan ve Hırvatistan’ın Schengen’e Dâhil Edilmesi Tavsiyesi

Avrupa Komisyonu, 16 Kasım 2022 tarihinde yayımladığı tebliğde Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan’ın Schengen Alanı’na katılımı için Bakanlar Konseyine harekete geçmesi için çağrıda bulundu. AP tarafından alınan 18 Ekim ve 10 Kasım tarihli tavsiye niteliğindeki karar ve görüşlerin ardından Komisyon tarafından atılan bu adımdan sonra bu üç ülke açısından umutlar daha fazla artmış oldu. Dönem Başkanlığı’nın son çeyreğine giren Çekya, Schengen Alanı’nın genişlemesine yönelik harekete geçilmesi konusunda oldukça ciddi. Ancak, özellikle de Bulgaristan ve Romanya’nın göç trafiği, yolsuzluk ve organize suçlarla mücadele kapsamındaki performansı nedeniyle çözülmesi gereken engeller hâlâ mevcut. 8 Aralık’ta gerçekleştirilecek Adalet ve İçişleri Konseyi toplantısında yapılacak oylama ise merakla bekleniyor.

Üye Devletler arasındaki sınır kontrollerini kaldırarak 420 milyondan fazla insanın ve aynı zamanda mal ve hizmetlerin özgürce ve engelsiz bir şekilde hareket etmesini sağlayan ve Avrupa yaşam tarzının bir parçası hâline gelen Schengen Alanı, Tek Pazar’ın etkin işleyişine ve dolayısıyla Birlik ekonomisinin büyümesine de katkıda bulunuyor.

Schengen Alanı ve Tarihçesi

2 bin 673 km deniz sınırı ve 7 bin 721 km kara sınırı ile 26 Avrupa ülkesini kapsayan ve yaklaşık 420 milyonluk nüfusa sahip Schengen Alanı, AB vatandaşlarının yanı sıra AB'de yaşayan veya AB'ye turist, değişim öğrencisi ya da iş nedeniyle gelen, kısacası AB'de yasal olarak bulunan herkesin serbest dolaşımını garanti ediyor. Kişilerin serbest dolaşımı, her AB vatandaşının özel formaliteler gerekmeksizin bir AB ülkesinde seyahat etmesini, çalışmasını ve yaşamasını mümkün kılıyor. Schengen Alanı da vatandaşların sınır kontrollerine tabi olmadan bu bölgede hareket etmelerini sağlayarak bu özgürlüğü destekliyor.

Almanya ve Fransa, serbest dolaşım kavramına ilişkin ilk adımı atan iki öncü ülke olma özelliğine sahip. 17 Haziran 1984 yılında bu iki ülke, vatandaşlarının serbest dolaşımı için gerekli koşulları tanımlamayı kabul etti. Avrupa Konseyi çerçevesinde, ülkeler arasındaki iç sınırların kademeli olarak kaldırılmasını ve dış sınırların genişletilmiş kontrolünü kapsayan ve adını Güney Lüksemburg'da Moselle nehri üzerindeki küçük bir köyden alan Schengen Anlaşması, 14 Haziran 1985 tarihinde Almanya, Fransa, Belçika, Lüksemburg ve Hollanda arasında imzalandı.

19 Haziran 1990 tarihinde ise Schengen Anlaşması'nın somut olarak uygulanması için bir sözleşme imzalandı. Bu sözleşme, iç sınır kontrollerinin kaldırılması, tek tip vize verilmesine ilişkin prosedürlerin tanımlanması, Schengen Bilgi Sistemi (SIS) olarak bilinen tüm üyeler için tek bir veri tabanının işletilmesi ve göçmenlik arasında bir iş birliği yapısının kurulması konularını kapsıyordu.

Schengen Alanı, 26 Mart 1995'te uygulamaya geçti ve Almanya, Fransa, Belçika, Lüksemburg, Hollanda, Portekiz ve İspanya, iç sınır kontrollerini kaldırma kararı aldı. Ardından 28 Nisan 1995 tarihinde Avusturya, 19 Aralık 1996 tarihinde ise Danimarka, Finlandiya, İzlanda, Norveç ve İsveç de Schengen’e katılan yeni beş ülke oldu. Öte yandan, Ekim ve Aralık 1997'de sırasıyla İtalya ve Avusturya iç sınır kontrollerini kaldırdı.

Schengen Alanı'nın genişlemesi, Ocak 2000’de Yunanistan; Mart 2001'de Danimarka Finlandiya, İsveç, İzlanda, Norveç; 16 Nisan 2003'te Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Slovakya ve Slovenya ve Ekim 2004'te İsviçre’nin katılımıyla ile devam etti. Aralık 2007'de aynı uluslar kara ve denizlerinin ve Mart 2008'de de havalimanı sınır kontrollerinin kaldırılması kararı aldı. Şubat 2008'de Lihtenştayn, Schengen Anlaşması'nı imzalayarak Schengen Alanı'nın bir parçası olan 26’ncı ve son ülke oldu.

Avrupa entegrasyonunun en büyük başarılarından biri olan Schengen Alanı, Avrupa kimliğinin ve Avrupa vatandaşlığının inşasında kilit bir rol oynamasına rağmen, son yıllarda 2015 mülteci krizi gibi bir dizi kriz ve zorlukla test edildi. 2015 yılındaki mülteci krizinde Birliğin dış sınırlar ve göç yönetimindeki eksikliklerinin açığa çıkması, bazı Üye Devletlerin iç sınır kontrollerini yeniden uygulamaya başlamasına neden oldu. Fransa, Belçika ve Avusturya gibi Avrupa ülkelerinde gerçekleşen bir dizi saldırının ardından kalıcı terör tehdidine yanıt olarak iç sınır kontrolleri de yeniden başlatıldı. Bütün bu gelişmeler, iç sınır kontrollerinden arınmış bir alanın genişlemesi ve derinleşmesi için gereken güven ortamına bir darbe vurdu.

COVID-19 salgını, Schengen Alanı’na daha da büyük bir yük bindirerek iç sınır kontrollerini yeniden uygulamaya koyan Üye Devlet sayısının artmasına ve zaman zaman Tek Pazar’ın düzgün işleyişinin tehlikeye atılmasına sebep oldu. Artırılan iç sınır kontrollerinin etkisi de özellikle sınır ötesi bölgelerdeki koordinasyon eksikliği ile hissedildi. İç sınır kontrolleri yeniden kurulduğundan, bir Üye Devletten diğerine geçmek isteyen taşıtlar, uzun kuyruklarda beklemek zorunda kalmış ve bu da AB içindeki tedarik zincirlerinin aksamasına yol açmıştı. Bu nedenle, COVID-19 salgını, Schengen'in ekonomik faydalarını ve Tek Pazar ile ilişkisini ön plana çıkardı.

AB sınırları bugün, henüz etkisi tam anlamıyla atlatılamamışken, Ukrayna’daki savaştan dolayı yeniden göçmen akınıyla karşılaşıyor. Bu da sınır güvenliğinin AB için önümüzdeki dönemde de öncelik olmayı sürdüreceğini, bu alanda ortak politikaların hayata geçirilmesi, önemini sürdüreceğe benziyor. Schengen Alanı, Bulgaristan, Hırvatistan, GKRY, İrlanda ve Romanya gibi birkaç Üye Devlet hariç çoğu AB ülkesini kapsıyor. Bulgaristan, Hırvatistan ve Romanya Schengen Alanı'na katılma sürecinde yer alıyor ve hâlihazırda Schengen müktesebatını büyük ölçüde uyguluyor. Ayrıca, AB üyesi olmamalarına rağmen İzlanda, Norveç, İsviçre ve Lihtenştayn gibi Avrupa ülkeleri de Schengen Alanı’nda yer alıyor.

“Schengen Alanı Genişlemeye Hazır”

Komisyon, 16 Kasım 2022 tarihinde yayımladığı tebliğde Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan ile ilgili tüm teknik süreçlerin tamamlandığı ve Bakanlar Konseyinin ivedilikle bu Üye Devletlerin Schengen Alanı’na katılımının sağlanması gerektiği görüşlerine yer verdi. Komisyon, aynı açıklamada ortak dış sınır güvenliği ve güçlendirilmiş polis iş birliğinin sağlandığı bir ortamda bu üç Üye Devletin de katılımıyla Schengen Alanı’nın daha da güçleneceğini ve sınırlarda kaybedilen zamanın ortadan kalkacağını belirtiyor.

Ayrıca tebliğde bu üç ülkenin Schengen Alanı’na uygunluğu ve hazırlığıyla ilgili de bilgiler veriliyor. Bulgaristan’ın sınır kontrolü ve yönetiminde oldukça başarılı uygulamaları hayata geçirdiği ve sınır ötesi suçlarla mücadele kapsamında geliştirilen iş birliğine katkılarda bulunduğunun altı çiziliyor. Romanya’nın da aynı konularda yüksek kaliteli ve güçlü bir sınır yönetimine sahip olduğu belirtilirken düzensiz göç ve insan kaçakçılığıyla mücadele alanlarındaki performansına öncelik verdiği kaydediliyor. Aynı zamanda Komisyon, her iki ülkenin de geri göndermeme ilkesine (non-refoulement) bağlılıklarını göstererek uluslararası korumaya erişim için yeterli düzeyde kurumsal ve hukuki yapıya sahip olduklarına dikkat çekiyor.

Schengen değerlendirme sürecini 2011 yılında tamamlamış olmalarına rağmen, bu iki ülkeyle Bakanlar Konseyi arasında sınırların kaldırılmasına yönelik henüz nihai karar alınamadı. Başka bir ifadeyle Bakanlar Konseyi, değerlendirme sürecinin tamamlandığına ilişkin bir Komisyon görüşünü kabul etmiş olsa da, bu iki ülkenin de Schengen Alanı’na katılmasını sağlayacak oybirliğini henüz sağlayamadı. Ancak tebliğde hem Bulgaristan hem de Romanya’nın 2011’den bu yana sürece olan bağlılıklarını sürdürdükleri ve mevzuata ilişkin gerekli değişiklikleri sürekli olarak takip ettikleri vurgulanıyor.

Hırvatistan ise Schengen değerlendirme sürecini 2016 ve 2020 yılları arasında tamamlamış bulunmakla birlikte, Aralık 2021 yılından beri Bakanlar Konseyi tarafından alınan kararın uygulamaya geçirilmesini bekliyor. Hırvatistan, 2020 yılında Bosna-Hersek sınırında göçmenlere yönelik yaşanan şiddet iddialarının ayyuka çıkmasının ardından AB tarafından önerilen sınır güvenliğiyle ilgili operasyonların temel insan hakları ilkeleriyle uyumluluğunu denetleyecek Bağımsız İzleme Mekanizmasını kuran ilk Üye Devlet oldu.

AP’nin Romanya ve Bulgaristan’ın Schengen Alanı’na alınması için Bakanlar Konseyine 18 Ekim’de çağrıda bulunmuş ve 10 Kasım’da Schengen müktesebatının Hırvatistan’da tam olarak uygulandığına yönelik Konsey kararı tasarısı hakkında olumlu görüş bildirmişti. Şimdi de Komisyon tarafından yayımlanan bu tebliğ ile bu üç ülkenin Schengen Alanı’na katılımı için ilk defa bu denli olumlu bir havanın oluştuğuna dikkat çekiliyor. Yine de, Schengen Alanı’nın genişlemesine yönelik olumsuz görüş bildiren Üye Devletlerin varlığı da söz konusu.

Karşı Çıkan Üye Devletler ve Gerekçeleri

Hatırlanacağı üzere Bulgaristan ve Romanya, 2007 yılında AB’ye tam üye olsa da, bazı fasılları tam olarak yerine getirememişti. Bunun üzerine AB, yeni üyeler için yeni bir koşulluluk mekanizması ve koruma tedbiri olan İş Birliği ve Doğrulama Mekanizmasını (Cooperation and Verification Mechanism – CVM) geliştirmişti. Üyeliklerinden sonra da “yargı reformu” ve “yolsuzluk ve organize suçlarla mücadele” konularında müktesebatı tamamlamaları için Bulgaristan ve Romanya, bu mekanizma vasıtasıyla takip edildi.

Bakanlar Konseyi, Bulgaristan ve Romanya’nın Schengen Alanı’na katılımı için gerekli tüm teknik koşulları yerine getirdiğine dair Komisyon kararını 2011 yılında kabul etmesine rağmen, Schengen Alanı’na katılmaları için gerekli olan oybirliği, Fransa, Almanya, Finlandiya, İsveç, Hollanda ve Belçika’nın vetosu nedeniyle elde edilememişti. Veto eden Üye Devletler, öncelikle Bulgaristan ve Romanya’nın yolsuzluk, organize suçlarla mücadele ve yargı reformu ile ilgili performanslarının yetersiz olduğunu gerekçe göstermiş, ardından da 2015 yılında patlak veren göç krizi nedeniyle Schengen Alanı’nın genişletilmesi askıya alınmıştı.

COVID-19 salgınından toparlanma süreci ise Schengen Alanı’na girmeyi bekleyen bu üç ülke için bir fırsata dönüşmüş durumda. Nitekim bu ülkeler Ukrayna Savaşı boyunca Schengen Alanı’nda alınan önlemlerin etkili bir şekilde uygulanması sürecinde verdikleri katkılar nedeniyle gerek Komisyon gerek de AP tarafından takdir topladı. Fransa Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron, geçtiğimiz yıldan bu yana, Hırvatistan’ın Schengen’e katılım için tamamıyla hazır olduğunu, Bulgaristan ve Romanya ile de siyasi uzlaşının sağlanması gerektiğini sıklıkla dile getirerek Fransa’nın pozisyonunu değiştirdiğinin sinyallerini verdi. Benzer bir açıklama, bu üç ülkenin de Schengen üyeliklerini destekleyen Almanya Şansölyesi Olaf Scholz tarafından ağustos ayında yapıldı. Ayrıca Finlandiya ve Danimarka’nın da tutumlarını yumuşattığına dair işaretler mevcut. İsveç’te yeni göreve gelen hükümetin tutumunun nasıl olacağı ise merak konusu.

AP tarafından “ayrımcılığın önüne geçme” amacıyla alınan kararlar ve Komisyonun yayımladığı tebliğin de arkasında yer alan gelişme, büyük olasılıkla, Bulgaristan ve Romanya tarafından mart ayında Konseye sunulan Ortak Bildiri idi. Bulgaristan ve Romanya, Komisyonun koordinasyonu ile bir araya gelecek bir uzmanlar ekibini, ülkelerinin Schengen kapsamındaki son düzenlemelere uyumluluğunu değerlendirmek üzere davet etmişti. Genel anlamda olumlu bir hava esiyor olsa da, Hollanda ve Avusturya şüpheci bir tavır takınmaya devam ediyor.

Hollanda Parlamentosu 20 Ekim’de Mark Rutte hükümetinin “geri döndürülemez” bir karar almadan önce Bulgaristan ve Romanya’nın yolsuzluk ve organize suç alanlarında ilerleme kaydedip kaydetmediğini denetlemek üzere inceleme başlatması gerektiğine karar vermişti. Komisyonun koordinasyonuyla gerçekleştirilen uzman ekip ziyareti gibi Hollanda hükümeti de bu ülkelere bir uzman ekibi gönderdi. Hollandalı uzman ekibin hazırlayacağı rapora göre Hollanda’nın pozisyonu netleşecek. Esasında Hollanda’nın bu tutumunun temeli, yukarıda da sözü edilen CVM’ye dayanıyor. Komisyon, Romanya Adalet Bakanı Catalin Predoiu’nun da belirttiği gibi, CVM ile Schengen arasında resmî bir bağlantı olmadığını düşünse de, Hollanda’nın ikna olması için başka bir seçeneğin mümkün olmadığı gözüküyor.

Avusturya da, Hırvatistan’ın üyeliğine destek veren, ancak Bulgaristan ve Romanya’nın üyeliğine karşı bir pozisyon alan safta yer alıyor. Avusturya Şansölyesi Karl Nehammer, Hırvatistan’ın üyeliği için verdiği desteği, “Hırvat sınırlarının korunması, her zaman Avusturya sınırlarının da korunması anlamına gelmiştir”, sözleriyle ifade ediyor. Öte yandan Avusturya, Hırvatistan’a en çok dış yatırımda bulunan ikinci ülke olması nedeniyle de üyeliğe ciddi bir destekte bulunuyor. Bulgaristan ve Romanya’nın üyeliklerine dair şüpheci yaklaşımını ise göçmenlerin %40’ının Türkiye-Bulgaristan-Romanya-Macaristan-Avusturya güzergahını kullanmaları ve bu durumun kendi ülkeleri için ciddi bir tehdit oluşturmasıyla açıklıyor. Nitekim Avusturya İçişleri Bakanı Gerhard Karner, Avusturya sınırlarına ulaşan ve Avusturyalı otoriteler tarafından yakalanan yasa dışı göçmenlerin sayısının en az 100 bin olduğunu ve bunların %75’inin göç güzergahı üzerinde bulunan ülkeler tarafından kayıt altına alınmadığını açıkladı.

Sonuç

Önce AP, ardından da Komisyon tarafından bildirilen görüşlerin ardından Bulgaristan, Romanya ve Hırvatistan için Schengen üyeliği kapısı belki de bir daha kapanmamak üzere aralandı. Her ne kadar Hollanda ve Avusturya’nın muhalefeti devam ediyor olsa da, Avrupa Komisyonunun İçişlerinden Sorumlu Üyesi Ylva Johansson, bu ülkelerin de üyeliğiyle birlikte Schengen Alanı’nın tamamlanacağı ve 8 Aralık’ta yapılacak Adalet ve İçişleri Konseyi toplantısında oylama yapılacağı konusunda açıklamalarda bulundu. Dolayısıyla sürecin genişleyen bir Schengen Alanı ile sonuçlanmasını beklemek oldukça mümkün.

Muhtemel bir Schengen genişlemesinin Türkiye açısından üç anlamı var. Bunlardan birincisi ve Türkiye açısından iyimser olan senaryo, Schengen Alanı’nın Romanya ve Bulgaristan’a kadar yayılarak şartlar olgunlaştığında Türkiye’ye doğru da genişleyebileceği üzerinden kurulabilir. İkinci bir anlam ise Balkanların AB entegrasyonunun yavaş yavaş tamamlanmaya başlıyor olduğu. Bu durum da Batı Balkan ülkelerinin üyeliğiyle ilgili yeni bir pencere açabilir. Fakat üçüncü ve Türkiye için kötümser olan senaryoda ise Schengen Alanı’nın doğal sınırlarına ulaşacağı ve Türkiye’nin artık resmî olarak bir komşu ülke hâline geleceği akla geliyor. Bu endişe verici senaryo, şüphesiz ki Ukrayna Savaşı sonrasında Türkiye’nin artan bölgesel misyon ve sorumluluğu dikkate alınarak, üyelik ve vize serbestisi doğrultusunda daha kararlı bir politika izlenmesi ve böylelikle bir yandan sınır güvenliğini artırıcı önlemlerin daha istikrarlı bir şekilde alınması ve öte yandan Türkiye-AB ilişkilerinin çok boyutlu bir eksende geliştirilmesiyle tersine çevrilebilir. 

Erdem TEKÇİ, İKV Uzman Yardımcısı - Zafer Can DARTAN, İKV Uzman Yardımcısı