AB GÜNDEMİ: Yeni Cotonou Anlaşması`na Yeşil Işık: Roma Antlaşması’ndan Bugüne AB-Afrika, Karayip ve Pasifik İlişkileri

Yeni Cotonou Anlaşması`na Yeşil Işık: Roma Antlaşması’ndan Bugüne AB-Afrika, Karayip ve Pasifik İlişkileri

2000 yılında imzalanan Cotonou Anlaşması, AB ile Afrika, Karayip ve Pasifik (AKP) ülkeleri ilişkilerindeki kırılma noktasıydı. Roma Antlaşması’ndan beri eski sömürgeleri lehine özellikle ticari açıdan ayrıcalıklı bir ilişki modeli inşa eden AB, artık bu ülkelerin de kendi pazarlarını serbestleştirmesini bekliyor; AKP ülkelerini müzakere süreçleri çok sancılı geçecek olan Ekonomik Ortaklık Anlaşmaları (EOA) yapmaları için zorluyordu. Ancak ilerleyen süreç hiç de AB’nin beklediği gibi ilerlemedi. Planladığı geniş kapsamlı EOA’ları hayata geçiremeyen AB’nin, bu ülkeler arasındaki prestiji giderek azaldı. Dahası AB’nin boşluğunu Çin ve Rusya gibi diğer aktörler hızla kapatmaya başladı. Bu noktada AB Konseyinin 20 Temmuz 2023 tarihinde iki yıl önce imzalanan ve Cotonou Anlaşması’nın yerini alacak olan yeni Cotonou Anlaşması’nı (Post-Cotonou Agreement) onaylaması, 20 yıldan fazla süredir geriye giden ilişkileri tekrardan rayına sokmak için oldukça önemli bir gelişme.

Roma Antlaşması’ndan Cotonou Anlaşması’na Ayrıcalıklı Bir İlişki

AB’nin AKP ülkeleri ile olan ilişkileri, 1957 yılında imzalanan Roma Antlaşması’na kadar dayanıyor. Nitekim Roma Antlaşması’nın 131 ila 136’ncı maddeleri, Topluluğun denizaşırı ülke ve bölgelerle olan iş birliği hükümlerini içeriyordu. Bu iş birliğinin amacı, söz konusu ülke ve bölgelerin ekonomik ve sosyal gelişimini desteklemek ve Topluluk ile yakın ekonomik ilişkiler kurmalarını sağlamak olarak belirlenmişti. Bu amacı destelemek için 1958 yılında Avrupa Kalkınma Fonu (European Development Fund-EFD) kuruldu.

1960’lı yıllarda denizaşırı ülkelerin çoğunun bağımsızlığını kazanması, AET ve Afrika’daki eski kolonileri (18 bağımsız Afrika ülkesi) arasındaki ticaret ve yardım düzenlemelerini içeren Yaounde Sözleşmesi'nin 1963 yılında imzalanmasına neden oldu. Sözleşme, ilgili Afrika devletleri ve AET arasındaki tercihli ticaret düzenlemelerinin temelini oluşturdu.

Birleşik Krallık’ın 1973 yılında Topluluğa katılması, 71 Afrika, Karayip ve Pasifik ülkesinin dâhil olduğu, 1975 yılında imzalanan ve 1980-1985, 1985-1990 ve 1990-2000 yılları arasında dört kere yenilenen I. Lome Sözleşmesi’nin imzalanmasının önünü açacaktı. Lome Sözleşmesi, içeriği ve kapsamı bakımından daha önce eşi benzeri görülmemiş bir anlaşmaydı. Nitekim Lome, Ortak Tartım Politikası dâhilinde olan ürünler haricinde AKP ülkelerinden AB’ye yapılan ihracata tek taraflı bir vergi ve kota muafiyeti getirdi. Anlaşmanın sağladığı bir diğer ayrıcalık da EDF aracılığı ile AKP ülkelerine yapılacak olan ekonomik yardımlardı.

1990’lı yıllarda uluslararası arenada yaşanan gelişmeler, Topluluğun AKP ülkeleri ile olan ilişkilerinde köklü değişikler yaşanmasına neden oldu. Nitekim Soğuk Savaş’ın sona ermesi, AB’nin yanı başında yeni komşulara sahip olması, neoliberal fikirlerin ve politikaların Avrupa’da hâkim hâle gelmesi ve bu doğrultuda uluslararası ticaretin dinamiklerinin dönüşmesi gibi etkenler, AB’nin de jeopolitik önceliklerinin hızla değişmesine neden oldu. Bunun yanı sıra 1990’lı yıllarda hem AB tarafı hem de AKP ülkeleri, Lome Sözleşmelerinin sonuçları bakımından hayal kırıklığı içerisindeydi. Asimetrik ticari ilişkiler ve önemli düzeydeki Avrupa yardımlarına rağmen birçok AKP ülkesi ekonomik büyüme ve kalkınma açısından başarısız bir performans sergilemişti. Bu atmosfer, Lome Sözleşmelerinin yerini alacak olan Cotonou Anlaşması müzakerelerinin habercisiydi.

İlişkilerdeki Radikal Değişim: Cotonou Anlaşması

AB ve AKP ülkeleri arasındaki mevcut ortaklık ilişkisinin çerçevesini oluşturulan Cotonou Anlaşması, 2000 yılında imzalandı. AKP ülkelerindeki yoksulluğu ortadan kaldırmayı ve bu ülkelerin dünya ekonomisine kademeli olarak entegrasyonuna katkıda bulunmayı amaçlayan Anlaşma; ekonomi ve ticaret, kalkınma ile siyasi iş birliği gibi üç ana sütuna dayanıyordu.

Cotonou Anlaşması, taraflar arasındaki ilişkiye radikal bir dönüşüm gerdirdi. Anlaşmaya göre AKP ülkeleri ile kurulacak olan ticari ilişkiler, EOA formunda olan STA’lara dayanacaktı. Asimetrik ticaret ilişkisini ortadan kaldıran EOA’lar mal ve tarım ürünleri ticaretinin ötesinde; hizmetler, rekabet ve fikri mülkiyet hakları gibi konuları da kapsayacaktı.

AB, Cotonou Anlaşması ile gelen radikal dönüşümü iki ana argüman temelinde gerekçelendirdi. Bunlardan ilki, AB’nin artık DTÖ kurallarıyla tamamen uyumlu ticaret anlaşmaları yapacağını ilan etmesiydi. Nitekim Lome Sözleşmelerinin karşılıklı olmayan doğası, DTÖ’nün serbest ticaret anlaşmalarına ilişkin hükümlerine aykırıydı. İkinci olarak ise AB, Lome Sözleşmelerinin getirdiği asimetrik yapının AKP ülkelerinin AB’ye olan ihracatını arttırma konusunda başarısız olduğunu ileri sürmeye başlamıştı. Nitekim AKP ülkelerinin AB'ye olan ihracatı 1976'da %6,7 iken 1994'te bu oran %2,8'e kadar gerilemişti.

Ekonomik Ortaklık Anlaşmalarının Başarısızlığı

EOA’lar, AKP ülkelerinin AB pazarına mevcut tarifesiz erişimini devam ettirirken; AKP ülkelerini, pazarlarını AB meşeli ürünler için 15 ila 20 yıl içerisinde %80 oranında serbestleştirmekle yükümlü kılıyordu. Ayrıca EDF’nin Dünya Bankası tarafından dayatılan yapısal uyum programlarını desteklemek için kullanılması ve siyasi koşulluluk gibi unsurları da içeriyordu.

AB, EOA’ların bölgesel bazda müzakere edilmesini tercih ettiğini açıkça belirtmişti. Bu doğrultuda AB, 2002 yılında, Batı Afrika, Orta Afrika, Doğu ve Güney Afrika, EAC, SADC, Karayip Topluluğu ve Pasifik olmak üzere yedi grup olarak AKP ile EOA müzakerelerine başladı. AB ile imzalanacak kapsamlı EOA’ların sonuçlarıyla başa çıkabileceğine inanmayan AKP ülkelerinin hükümetleri, bu anlaşmaları büyük bir tehdit olarak algıladı. Nitekim EOA’lar kapsamında pazarlarını AB’ye açması gereken bu ülkelerin AB ile rekabet edebilme kabiliyetleri yoktu. AKP ülkeleri, AB’nin sürekli kullanmaya başladığı siyasi koşulluluk söylemlerini bir dayatma olarak gördü. Dahası AB ilgili anlaşmaların imzalanması ve yürürlüğe sokulması için ciddi bir baskı yaptı. Nihayetinde AB ancak sadece Karayip Topluluğu ile 2008 yılında EOA imzalayabildi. AB, diğer AKP ülkelerinin bazıları ile geçici EOA’lar imzalamayabilse bile bölgesel anlamda geniş kapsamlı EOA imzalama konusunda başarısız oldu.

Yeni Cotonou Anlaşması Ne Getiriyor?

AB Konseyi, 20 Temmuz 2023 tarihinde, yeni Cotonou Anlaşması’nı onaylamasının önünü açtı.

Cotonou Anlaşması'nın temel amacı AKP ülkelerinin kalkınmasına destek olmak ve bu ülkelerdeki yoksulluğu azaltmakken; yeni Cotonou Anlaşması, aralarında bir önem sıralaması olmaksızın demokrasi ve insan hakları, sürdürülebilir ekonomik büyüme ve kalkınma, iklim değişikliği, insani ve sosyal kalkınma, barış ve güvenlik ile göç gibi altı öncelikli stratejik alanı kapsıyor. Bunun yanı sıra her bölgenin farklılaşan ihtiyaçlarına göre hazırlanmış olan üç Bölgesel Protokol içeriyor. Bu doğrultuda Afrika Bölgesel Protokolü’nde barış ve güvenlik ile göç; Karayip ve Pasifik Bölgesel Protokollerinde ise okyanus yönetişimi ve mavi ekonomi konuları daha fazla ön plana çıkıyor.

Yeni Cotonou Anlaşması, AB-AKP ilişkilerinde yıllardır süregelen “donör-alıcı” yaklaşımından “gerçek bir ortaklığa” geçiş çabasının sinyallerini veriyor. Nitekim çoğunlukla siyasi normlara odaklanan mevcut uygulamaların yerine iş birliğinin tüm alanlara yayılacağının vurgulanması ve anlaşma metninde “siyasi diyalog” konusunun “ortaklık diyaloğu” olarak yer alması bunun önemli bir göstergesi.

Yeni Anlaşma’nın odaklanacağı bir diğer konu da tarafların uluslararası platformlarda iş birliğini arttırması. Altını çizmek gerekir ki AB ve AKP ülkeleri, BM’nin yarısından fazlasını temsil ediyor ve AB, uluslararası iş birliğinin çok taraflılığı güçlendireceğine inanıyor.

EOA’ların sonuçlandırılmasının önemini kabul eden yeni Cotonou Anlaşması, artık AKP ülkelerini EOA müzakere etmeye zorlamıyor. Ancak mevcut EOA’ları imzalayan tarafların bunları uygulama taahhütlerinin devam ettiğini vurguluyor. Ayrıca Yeni Anlaşma, eski örneklerinden farklı olarak ilk defa bir mali protokole sahip değil. Bunun yerine AB, bu ülkelerin finansman imkânlarına daha kolay erişeceğinin ve bu ülkelere yenilikçi finansman olanakları sunacağının altını çiziyor. Bu doğrultuda AB’nin yeni hedefi, AKP ülkelerinin dünya ekonomisine kademeli entegrasyonunu teşvik etme amacı olan Cotonou Anlaşması’ndan farklı olarak, ekonomik ilişkileri karışlıklı çıkar ve fayda doğrultusunda ilerletmek ve bu ülkelere daha fazla yatırım yaparak özel sektörün gelişimine katkı sağlamak.

Yeni Cotonou Anlaşması içerisinde, "cinsiyet, etnik veya sosyal köken, din veya inanç, siyasi veya herhangi bir başka görüş ile herhangi bir başka statüye dâhil olma” gerekçesiyle ayrımcılık yapmadan insan haklarının geliştirilmesi taahhüttü bulunuyor. Bahsi geçen “başka statü” ifadesinde LGBT+ haklarının da kapsadığının dolaylı olarak belirtilmesi oldukça dikkat çekici. Nitekim anlaşmanın müzakere sürecinde cinsel yönelim ve cinsel kimlik çok tartışmalı bir konuydu. AB’nin ısrarının aksine AKP ülkeleri, bu meselenin kendi kültürel normlarıyla çatıştığını iddia etmişti. Bu doğrultuda bahsi geçen konunun sadece bir “taahhüt” olarak geçmesi AKP tarafını tatmin etmiş gibi görünüyor.

Müzakerelerdeki bir diğer tartışmalı mesele ise göç konusuydu. Cotonou Anlaşması göçe dair muğlak hükümlere sahipti ve AB’ye göre özellikle Afrika ülkeleri bugüne kadar göç konusundaki taahhütlerini yerine getirmemişti. Yeni Anlaşma Cotonou Anlaşması’nın göç konusundaki hükümlerinin çok ötesine geçiyor ve AKP ve AB arasında geri kabul anlaşmaları yapılmasının önünü açıyor. Bu doğrultuda AKP ülkeleri, bir zaman çizelgesi içerisinde düzensiz göçmenlerin geri dönüşü ve geri kabulünü sağlamak zorunda olacak. Bir tarafın geri kabul talebine 30 günlük yanıt verme süresine uymaması hâlinde karşı taraf "orantılı tedbirler" alabilecek. Bu konuda müzakerelerden istediğini alan AB ise göç için yasal yollar geliştirmeyi, ülkeye giriş ve oturum alma gerekliliklerini kolaylaştırmayı, döngüsel göç için yeni politikalar ortaya koymayı, yasal göçmenler için etkili entegrasyon politikaları benimsemeyi, işçi döviz akışlarını kolaylaştırmayı ve iklim değişikliği ile göç arasındaki bağı dikkate almayı taahhüt ediyor.

Sonuç ve Değerlendirme

Sonuç olarak çoğu eski sömürgesi olan AKP ülkeleriyle, Roma Antlaşması’ndan 1990’lü yıllara kadar bu ülkelerin lehine ayrıcalıklı bir ilişki kuran AB, bu politikasını 2000 yılında imzalanan Cotonou Anlaşması ile birlikle radikal bir şekilde dönüştürdü. AB’nin Cotonou Anlaşması çerçevesinde AKP ülkelerini Ekonomik Ortaklık Anlaşmaları imzalamaya zorlaması ikili ilişkilerde büyük bir güvenlik boşluğu yarattı ve bu anlaşmaların müzakere süreçleri büyük bir başarısızlıkla sonuçlandı. Bu noktada, ilişkilerin son 20 yılından fazlasının çerçevesini çizen Cotonou Anlaşması’nın yenilenmesi, AB’nin AKP politikasında yeniden bir değişime gideceğinin önemli bir göstergesi. Her bölgenin farklılaşan ihtiyaçlarını dikkate alması, siyasi normlara odaklanan mevcut uygulamaların yerine iş birliğinin tüm alanlara yayılacağının vurgulanması, uluslararası platformlarda daha fazla iş birliği yapılacağının altının çizilmesi, “donör-alıcı” ilişkisinin yerine bu ülkelere yenilikçi finansman olanaklarının sunulması ve en önemlisi AKP ülkelerinin EOA’lar konusunda müzakereye zorlanmayacağının belirtilmesi, yeni Cotonou Anlaşması’nın ön plana çıkan unsurları arasında.

Küresel çaptaki krizlerin ancak küresel iş birliği ile çözülebileceği bir gerçek. AB gündeminin en tepesindeki konulardan olan iklim krizi ile mücadele, göç ve COVID-19 salgını ile başlayan ve Rusya-Ukrayna Savaşı ile derinleşen ekonomik sorunlar, AB’yi AKP ülkeleri olan ilişkilerini yeni bir çerçeve içerisine sokmaya itmiş gibi görünüyor. Dahası Çin ve Rusya gibi diğer aktörler başta Afrika olmak üzere tarihsel olarak AB’nin nüfus alanına giren bölgelerde siyasi ve ekonomik güç kazanıyor. Bu doğrultuda yeni Cotonou Anlaşması, en azından, AB’nin AKP ülkeleriyle olan ilişkilerini normalleştirmek için yeni bir sayfa açma girişimi olarak değerlendirilebilir.

Ahmet Emre Usta, İKV Uzman Yardımcısı