İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
16-31 EKİM 2017

TÜRKİYE-AB GÜNDEMİ: AB Liderlerinin Yoğun Güz Zirvesinde Türkiye ile İlişkiler Mercek Altında

AB Liderlerinin Yoğun Güz Zirvesinde Türkiye ile İlişkiler Mercek Altında

19-20 Ekim 2017 tarihlerinde Brüksel’de bir araya gelen AB liderlerinin gündeminde, göç, savunma, Dijital Gündem, Brexit ve dış politika konuları vardı. Dış politika konuları kapsamında, Türkiye ile ilişkilerin geleceği AB liderlerinin gündemindeydi.

Orta Akdeniz Rotasını Kapatma Çabaları Hızlanıyor

Liderlerin göç konusundaki tartışmalarının odağında, Kuzey Afrika’dan İtalya’ya uzanan Orta Akdeniz göç rotası vardı. Bu güzergâhta düzensiz göçün, 2016 sonu itibarıyla yüzde 72 oranında azalması söz konusu göç rotasının kapatılabileceği yönünde umutları artırmıştı. Buradan hareketle Orta Akdeniz rotasının kapatılması için çabalarını artırma kararı alan AB liderleri, bu rotada düzensiz göçün azaltılmasında önemli rol oynayan İtalya’nın çabalarından övgüyle söz ederek, Roma’nın Libya mercileriyle çalışmalarına daha fazla destek verme sözü verdiler. Bu doğrultuda, Kuzey Afrika’da göçle ilgili eylemlerin desteklenmesi amacıyla AB’nin Afrika ülkeleri için 2015 yılında hayata geçirdiği Afrika Acil Güven Fonu’na ulusal katkıların artırılması karara bağlandı.  Komisyonun 2,9 milyar avro katkı sağladığı fona, üye ülkelerin toplamda 175 milyon avro tutarında destek verdikleri, bu tutarın 92 milyon avrosunun ise İtalya tarafından tek başına sağlandığı biliniyor. Avrupa Komisyonuna göre, Kuzey Afrika’da göçle ilgili projelerin desteklenmesi için acilen 225 milyon avroluk kaynağa ihtiyaç duyuluyor. AB Konseyi Başkanı Tusk, zirveden sonra yaptığı açıklamada Orta Akdeniz rotasının kapatılması için gerçekçi bir şans bulunduğunu ifade ederek, Kuzey Afrika’ya yönelik fonların artırılması kararı aldıklarını ve birkaç hafta içerisinde somut sonuçlar elde etmeyi umduklarını kaydetti.

ABAD’ın Slovakya ve Macaristan’ın zorunlu yerleştirme kotalarına ilişkin itirazlarını reddetmesi ışığında şekillenen Ortak Sığınma Sistemi’nin reforme edilmesi tartışmaları da zirvenin gündeminde yer tuttu. AB liderleri, Ortak Sığınma Sistemi’nin reforme edilmesi konusunda kaydedilen ilerlemeyi not ederken, dayanışma ile sorumluluk arasında denge kuran bir yaklaşım üzerinde uzlaşının sağlanabilmesi için daha fazla ilerlemeye ihtiyaç duyulduğunun altını çizdiler. AB liderlerinin 2018 yılının ilk yarısında nihai anlaşmaya varabilme hedefiyle aralık ayında gerçekleşecek zirvede bu konuya geri dönmeleri bekleniyor.

İnternet Devlerinin Vergilendirilmesinde Görüş Ayrılıkları

AB’nin eylül ayında gerçekleştirdiği ilk Dijital Zirve’nin ardından, AB dönem başkanlığını yürüten Estonya’nın önceliklerinden biri olan dijitalleşmenin hızlandırılmasını masaya yatıran AB liderleri arasında, Google, Facebook ve Amazon gibi dijital ortamda faaliyet gösteren dev şirketlerin etkili ve adil şekilde vergilendirilmesi konusunda belirgin görüş ayrılıkları su yüzüne çıktı.

Dijital sektörde faaliyet gösteren şirketler, hâlihazırda vergilerini gelirlerini elde ettikleri ülkelerde değil, merkezlerinin bulunduğu ülkelerde ödüyor. Söz konusu şirketlerin AB içerisinde elde ettikleri gelire kıyasla az vergi ödediklerini savunan Fransa, Almanya ve İtalya gibi ülkeler, dijital sektörde faaliyet gösteren şirketlerin ciroları üzerinden vergilendirilmesi gerektiği görüşünde. Söz konusu ülkeler, “eşitleme vergisi” adı altında, ciro üzerinden hesaplanacak vergi ile dijital şirketlerin vergi kaçırmasının önüne geçilebileceğini düşünüyor. Düşük vergi şemaları sayesinde çok sayıda dijital şirkete ev sahipliği yapan İrlanda ve Lüksemburg ise yüksek vergi oranlarının, sahip oldukları rekabet gücünü azaltacağını ve ABD, Japonya ve Brexit sonrası Birleşik Krallık’a avantaj sağlayacağını iddia ediyor. Bu nedenle bu ülkeler,  internet devlerinin vergilendirilmesi konusundaki kuralların OECD platformunda belirlenmesi gerektiğini savunuyor. OECD’nin bu konudaki tekliflerini Nisan 2018’de açıklaması bekleniyor. AB liderleri, konuya ilişkin kabul ettikleri sonuç bildirgesinde, Komisyonun 2018’in ilk aylarında dijital sektörde faaliyet gösteren şirketlerin etkili ve adil vergilendirilmesi konusunda tekliflerini sunmakla görevlendirdiler.

Lizbon Antlaşması’nın Uyuyan Güzeli “PESCO” Ayaklanıyor

2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması’nın getirdiği yenilikler arasında bulunan ancak potansiyeli açığa çıkarılamayan daimi yapısal işbirliği (permanent structured cooperation –PESCO), zirvede AB liderlerinin savunma konusundaki tartışmalarının odağında yer aldı. Komisyon Başkanı Juncker’in 9 Haziran 2017 tarihinde Prag Güvenlik ve Savunma Konferansı’nda “Lizbon Antlaşması’nın uyuyan güzeli” olarak nitelendirdiği PESCO, askeri kabiliyetleri üstün kriterleri karşılayabilecek ve zorlu misyonları üstlenebilecek üye ülkelere savunma alanındaki işbirliğini derinleştirebilmeleri için bağlayıcı bir çerçeve sunuyor.

Siyasi irade eksikliği ve bazı üye ülkelerin belirlenen kriterleri karşılayamayacakları için işbirliğinin dışında kalacaklarına dair kaygıları, PESCO’nun şimdiye dek pratiğe dökülmesine engel oldu. Giderek kötüleşen jeopolitik durum, AB’nin en büyük askeri güçlerinden biri olan Birleşik Krallık’ın üyelikten ayrılma kararı, Atlantik’in diğer yakasında geleneksel ittifakları sorgulayan Donald Trump’ın ABD Başkanı olarak göreve gelmesi ve Haziran 2016’da açıklanan Avrupa Küresel Stratejisi ile ivme kazanan savunma işbirliği çabaları kapsamında PESCO önemli bir yer tutuyor. Haziran ayında hayata geçirilen Avrupa Savunma Fonu ve AB üye ülkelerinin savunma planlamalarını senkronize hale getirmeyi hedefleyen “Avrupa Sömestri” benzeri yıllık gözden geçirme uygulaması (coordinated annual review on defence - CARD) ile birlikte PESCO, AB’nin savunma alanındaki bütünleşme çabalarının başarılı olabilmesi için kilit öneme sahip. Nitekim eylül ayında Avrupa Komisyonu Başkanı Juncker’in AP Genel Kurulu’na hitaben yaptığı “Birliğin Durumu” ile Fransa Cumhurbaşkanı Macron’un Sorbonne Üniversitesi’nde gerçekleştirdiği “Avrupa İçin Girişim” başlıklı Avrupa bütünleşmesinin geleceğine yön verecek nitelikteki konuşmalarında da PESCO’ya sıkça atıfta bulunulmuştu.

Haziran ayında gerçekleşen liderler zirvesinde, PESCO’nun yıl sonuna kadar hayata geçirilmesi amacıyla kriterler ve hangi projelerin desteklenebileceği konusunda üye ülkeler arasında üç ay içerisinde anlaşmaya varılması karara bağlanmıştı. Bu süreçte PESCO ile iddialı hedefler benimsenmesi gerektiğini ve çekirdek ülkeler grubu tarafından başlatılabileceğini savunan Fransa ile kapsayıcılığa öncelik verilmesi gerektiğini ileri süren Almanya arasındaki farklılıkların giderilmesi sonucu PESCO’ya katılım kriterleri belirlendi. Katılıma ilişkin kriterlerin netleştirilmesi, AB liderleri tarafından zirvede memnuniyetle karşılandı. Zirve sonuç bildirgesinde, PESCO’nun yıl sonuna kadar harekete geçirilebilmesi amacıyla PESCO’ya katılmak isteyen üye ülkelerin kasım ayı sonuna kadar Konsey ve Yüksek Temsilci Mogherini’ye niyet beyanında bulunmaları istendi.

Zirve sonuç bildirgesinde savunma alanındaki girişimlerden AB savunma sanayiinin rekabet gücünü ve inovasyon kapasitesini güçlendirmeyi amaçlayan Avrupa Savunma Sanayii Geliştirme Programı’nın (EDIDP) hayata geçirilebilmesi için yıl sonuna kadar Konseyde üye ülkeler arasında görüş birliğine varılması gerektiğine dikkat çekildi. AB liderleri ayrıca CARD’ın deneme sürecinin başlatılmasından duydukları memnuniyeti dile getirdiler.

Konseyin Çalışma Metotlarına Tusk’tan Ayar: Liderler Gündemi

Zirvenin 20 Ekim tarihli ikinci günü, AB Konseyi Başkanı Tusk’un sunduğu ve 2019 AP seçimlerine kadar zirvelerde ele alınması beklenen konuların takvimini oluşturan Liderler Gündemi’ne yönelik tartışmalarla start aldı.

Tusk, Liderler Gündemi’ni ve Konseyin çalışma metotlarında öngördüğü değişiklikleri ele alan bir dizi belgeyi AB liderleriyle zirve öncesinde paylaşmıştı. AB Konseyi Başkanı Donald Tusk’un AB liderleriyle istişare içerisinde hazırlandığı “Liderler Gündemi” başlığını taşıyan belge, Haziran 2019’a kadar AB’nin eylemlerine stratejik yön vermeyi hedefleyen somut bir çalışma planı sunuyor. AB liderleri, zirvede benimsedikleri Liderler Gündemi ışığında Haziran 2019’a kadar düzenlenecek 12 zirve toplantısında, göç ve Ekonomik ve Parasal Birliğin reformu gibi zorlu konulara çözüm üretmeye çalışacaklar. Zirvelerden bazılarının gayri resmi nitelikte, bazılarının da tematik konularda düzenlenmesi öngörülüyor. Örneğin; 2018’in ilk yarısında AB dönem başkanlığını yürütecek Bulgaristan Mayıs 2018’de Batı Balkanlar Zirvesi’ne, yılın ikinci yarısı AB dönem başkanlığını üstlenecek Avusturya Eylül 2018’de iç güvenlik temalı zirveye ve 2019’un ilk yarısında dönem başkanlığını yürütecek Romanya ise AB’nin geleceği temalı zirvelere ev sahipliği yapacak.

Tusk’un liderlere hitaben 17 Ekim 2017 tarihinde kaleme aldığı mektupta ortaya koyduğu şekilde, karar almanın daha etkili hale getirilmesi ve Konseyin konulara daha politik yaklaşabilmesinin sağlanması için her zirveden önce ele alınacak konuda üye ülkeler arasındaki temel çatışma noktalarını ortaya koyan “karar notları” Tusk tarafından hazırlanarak liderlere iletecek. Tusk’un, “temel konuları çözüme kavuşturmayı hedefleyen bir metot” olarak nitelendirdiği yeni çalışma yöntemine göre, zirvelerde karar notlarında belirtilen ayrılıkların çözümlenmesine odaklanılacak. Görüş ayrılıklarının giderilmesinin mümkün olmadığı durumlarda ise başvurulacak seçenek antlaşmalardaki güçlendirilmiş işbirliği usulünün uygulanması olacak.

Tusk’un AB Konseyinin çalışma yöntemine getirdiği bir diğer yenilik ise her zirveden sonra alınan kararların muntazam şekilde uygulanmasını sağlamak ve ilerlemeleri izlemek üzere uygulama raporları yayımlanması. Brexit kararı sonrasında AB’nin geleceğini ele almak üzere Eylül 2016’da toplanan Bratislava Zirvesi’nde alınan kararlara ilişkin ilk uygulama raporu, bu kapsamda AB liderlerine sunuldu. Zirvede kabul edilen önceliklerin “tamamlandı”, “çalışmalar yolunda”, “daha fazla çabaya ihtiyaç var” ve “yetersiz” gibi ifadelerle değerlendirildiği Bratislava Zirvesi uygulama raporunda; sığınma sistemi reformu ve göç krizinin ele alınmasında sorumluluk ile dayanışma arasındaki dengenin kurulması gibi konularda gerekli ilerlemenin sağlanmadığı ortaya koyuldu.

Brexit’in İkinci Aşamasına Teşvik Var, Onay Yok

AB liderleri, zirvenin AB-27 formatında Brexit özel gündemiyle düzenlenen oturumunda, AB Brexit Başmüzakerecisi Michel Barnier’den dördüncü ve beşinci müzakere turlarına ilişkin bilgi alarak, Brexit müzakerelerinde gelinen noktayı değerlendirdiler. Müzakerelerin dördüncü ve beşinci turu, önceki turlara kıyasla daha yapıcı bir ortamda gerçekleşmesine karşın görüşmelerin bu aşamasındaki üç öncelikli alan olan; vatandaşların haklarının teminat altına alınması, Birleşik Krallık’ın üyelikten kaynaklanan mali yükümlülüğü ve İrlanda ile sınır (ve Hayırlı Cuma Anlaşması’nın geleceği) konularında görüş ayrılıkları sürmekteydi. Bu durum ışığında, AB liderleri, Brexit müzakerelerinde Birleşik Krallık ile AB arasında benimsenecek ilişki modelinin görüşüleceği ikinci aşamasına geçmek üzere iç hazırlıklara başlama kararı aldılar. Diplomatik kaynaklara göre, liderler zirvesinde alınan karar, olumlu bir sinyal olarak önem taşıyor. Aralık ayında gerçekleşecek zirvede, bu konuyu tekrar ele alma taahhüdünde bulunan AB liderleri, üç öncelikli alanda kaydedilen ilerlemeye göre Brexit müzakerelerinde bir sonraki aşamaya geçip geçmeme konusunda nihai kararı verecek.

Birleşik Krallık’ın üyelikten ayrılmasının mali boyutu, yani Brexit’in faturasına ilişkin anlaşmazlık, Brexit müzakerelerinde temel tıkanıklık noktası olarak gösteriliyor. Birleşik Krallık Başbakanı Theresa May, 22 Eylül’de Floransa’da gerçekleştirdiği konuşmada, Birleşik Krallık’ın, 2020 mali döneminin sonuna kadar AB bütçesine katkısını sürdüreceğini taahhüt etmiş ve toplamda 20 milyar avroya tekabül eden tutarı ödeyeceğini ortaya koymuştu. Buna karşın May’in Brexit faturasının diğer bileşenleri konusunda muğlak açıklamalarda bulunması, AB tarafında tepkiye yol açmıştı.  Öyle ki, AP Başkanı Tajani, BBC’ye verdiği röportajda 20 milyar avronun Birleşik Krallık’ın ödemesi gereken tutara kıyasla devede kulak kaldığını ifade etmişti. AB makamlarına göre bu tutar, Birleşik Krallık’ın ödemesi gerekenin üçte biri. AB’nin Birleşik Krallık’tan beklentisi ise sürmekte olan projelere olan katkısına ve AB kurumlarından emekli bürokrat maaşları gibi uzun vadeli yükümlülüklerine ilişkin tutumunu netleştirmesi. Birleşik Krallık yetkilileri ise toplam tutarın ancak Brexit konusunda anlaşma sağlanması halinde netleşebileceğini ifade ediyor. Brexit müzakerelerinin, May’in heyecanla beklediği, Birleşik Krallık ve AB arasında olası bir ticari anlaşmanın ve yeni ilişki çerçevesinin tasarlanacağı ikinci aşamasına geçilmesi, AB’den çıkışın faturasına ilişkin anlaşmaya varılmasına bağlı olacağa benziyor.

Türkiye’ye Katılım Öncesi Mali Yardım Gözden Geçiriliyor

Dış politika dosyaları kapsamında Kuzey Kore’nin endişe yaratan balistik füze denemelerini kınayan ve ABD Başkanı Trump’ın eleştirilerine hedef olan İran’ın nükleer programına ilişkin Temmuz 2015’te varılan anlaşmaya bağlılıklarını teyit eden AB liderleri, Türkiye-AB ilişkilerini de değerlendirdiler.

AB liderlerinin Türkiye ile ilişkilere dair verecekleri mesaj, gerek Türkiye gerekse AB kamuoyunca merakla beklenmekteydi. Hatırlanacağı üzere, Federal Almanya seçimleri öncesinde Berlin-Ankara hattında gerginliğin tırmanmasıyla birlikte Almanya Başbakanı Merkel, Türkiye’nin katılım müzakereleri sürecini AB zirvesine taşıma taahhüdünde bulunmuştu. 15 Temmuz darbe girişiminden sonra Türkiye’nin FETÖ ve PKK terör örgütleriyle mücadelesinde AB’den yeterince dayanışma görmediği algısının yaygın olduğu, AB’nin ise Türkiye’ye Kopenhag kriterleriyle ilişkili eleştirilerini yoğunlaştırdığı bir dönemde, AB’nin kilit ülkelerindeki seçim süreçleri ilişkilerdeki gerginliği bir üst perdeye taşımıştı.

Böyle bir ortamda toplanan AB liderler zirvesinde, AB liderleri, Avrupa Komisyonunu Türkiye’ye yönelik katılım öncesi mali yardımda kesintiye gidilmesi ve yardımın yeniden yönlendirilmesi için çalışmalara başlamakla görevlendirilmesi konusunda anlaştılar. Bu kararın zirve sonuç bildirgesine yansımayarak, konuya “Türkiye ile ilişkiler konusunda görüş alışverişinde bulunuldu” ifadeleriyle değinilmesi dikkat çekiciydi. Avusturya gibi bazı üye ülkelerin Türkiye ile katılım müzakerelerinin askıya alınması yönündeki çağrıları, diğer ülkelerden destek bulmazken AB liderleri, Almanya’nın girişimiyle katılım öncesi mali yardımın azaltılarak yeniden yönlendirilmesiyle yetindi. Komisyonun bu konudaki çalışmalarını yıl sonuna kadar tamamlayarak Konseye sunması bekleniyor.

Merkel, zirvenin ardından yaptığı açıklamada, Türkiye’deki insan hakları durumunu eleştirerek AB’nin katılım öncesi fonları makul şekilde azaltmanın yollarını arayacağını duyurdu. Almanya’nın katılım öncesi mali yardımın azaltılması talebinin, Hollanda ve Belçika’dan destek bulduğu belirtiliyor. Hollanda Başbakanı Mark Rutte yaptığı açıklamada, Komisyonun fonların hukukun üstünlüğünün gelişimine odaklanması konusunda çalışacağını, dolayısıyla daha az harcama hedefi belirlenmesinin, fonlarda azalmaya neden olabileceğini belirtti. Konsey Başkanı Donald Tusk da Türkiye hakkında derinlikli bir tartışma gerçekleştirdiklerini ifade ederken mevcut koşullara rağmen Türkiye’ye kapıyı açık tutmak istediklerini vurguladı.

Fonların azaltılması ve yeniden yönlendirilmesi konusunda çalışmaya başlanması kararı, Türkiye’ye siyasi bir mesaj niteliğinde görülüyor. Ekonomik anlamda büyük bir etki yaratmayacağı düşünülen bu hamle ile AB, Türkiye’nin Kopenhag kriterlerine bağlılığı konusundaki memnuniyetsizliğini dile getirmiş oluyor. Buna karşın kilit bir stratejik ortak olan ve dış politikadan enerjiye, göç yönetiminden terörle mücadeleye uzanan geniş bir yelpazede işbirliği yaptığı Türkiye ile köprüleri atmaya niyeti olmadığını da açıkça ortaya koyuyor. Gelinen noktada, son dönemde yıpranan ilişkilerin rehabilite edilmesi ve ilişkilerde olumlu bir söyleme geri dönülmesi için her iki tarafın da çaba göstermesi gerektiği görülüyor. AB’nin, Türkiye’nin hassasiyetlerini dikkate alması, Türkiye’nin de siyasi reform gündemine odaklanması, yapılması gerekenlerin başında geliyor.

Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı