İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
1-31 ARALIK 2017

AB GÜNDEMİ: 2017’nin Son Liderler Zirvesi’nde Gündem: PESCO, Brexit ve Göç Yönetimi

2017’nin Son Liderler Zirvesi’nde Gündem: PESCO, Brexit ve Göç Yönetimi

14-15 Aralık 2017 tarihlerinde yılın son zirve toplantısında bir araya gelen AB liderleri; savunmadan Brexit’e, eğitim ve kültürden iklim değişikliğine uzanan geniş bir yelpazede kararlar kabul etti. AB Konseyi Başkanı Donald Tusk’un ekim ayında toplanan AB Zirvesi öncesinde sunduğu Liderler Gündemi’nde ortaya koyulan metodoloji çerçevesinde gerçekleşen ilk zirvede, AB liderleri beklendiği şekilde Brexit müzakerelerinde Birleşik Krallık ile AB arasında Brexit sonrası ilişki modelinin görüşüleceği ikinci aşamaya geçilmesine onay verdi. Savunma alanında çığır açıcı nitelikteki daimi yapısal işbirliğinin (Permanent Structured Cooperation - PESCO) hayata geçirilmesi, AB savunma işbirliğinde tarihi bir an olarak kayda geçerken, zirveye damgasını vuran şüphesiz göç yönetimi konusunda süren ayrılıklar oldu.  Ekonomik ve Parasal Birliğin (EPB) reformu ve göç yönetimi konuları zirvenin tartışmasız şekilde en önemli gündem maddeleri arasında yer almalarına karşın liderlerin bu konu başlıklarında tartışmaları gayri resmi bir formatta yürütmeleri ve sonuç bildirgesi kabul etmemeleri dikkat çekti.

Eğitim ve kültür gibi ikincil politika konularının (low politics) ilk kez liderler düzeyinde ele alınarak, liderlerin bu konularda kararlar kabul etmeleri de zirvenin ilkleri arasında yer aldı. Trump’ın tartışmalı Kudüs kararı sonrasında, İsrail-Filistin sorununda iki devletli çözüme verdikleri desteği yineleyen AB liderleri, AB’nin Kudüs konusundaki pozisyonunun değişmediği mesajını verdiler.

Göç Yönetiminde Tusk’un Kriz Yaratan Zorunlu Kota Çıkışı

Zirvenin ilk gününde gerçekleştirdikleri çalışma yemeğinde liderlerin göç konusundaki tartışmalarına, üye ülkeleri doğu-batı ekseninde ayrıştıran Dublin Sistemi’nin reformu özelinde zorunlu mülteci kotaları tartışması damga vurdu.  Tartışmaları başlatan Konsey Başkanı Tusk’un, zirve dokümanları kapsamında yeni metodoloji uyarınca liderlere gönderdiği yönlendirici notta, zorunlu kota yaklaşımını oldukça ayrıştırıcı ve işe yaramaz olarak nitelendirmesi oldu. Bilindiği üzere, mülteci kotaları özellikle Visegrád ülkelerinin şiddetli muhalefetiyle karşılaşıyor; hatta ekim ayında Macaristan ve Slovakya tarafından ABAD’a taşınmış ve mahkeme iki ülkenin yaptığı itirazı reddetmişti. 2015’ten bu yana yürürlükte olan ve süresi eylül ayında dolan kotalar kapsamında, hedeflenen 160 bin mülteciden ancak 32 bini yerleştirilebilmesi, zorunlu kota uygulamasının ne ölçüde başarılı olduğunda dair önemli ipuçları veriyor.

Konsey Başkanı’nın, temel sorumluluğun İtalya, İspanya ve Yunanistan gibi mülteci akınına maruz kalan sınır ülkelere düşmesi gerektiğini savunması, gerek Komisyondan gerekse açık kapı politikası nedeniyle ülkesinde yoğun eleştirilere hedef olan Almanya Şansölyesi Merkel’den büyük tepki aldı. AB Konseyi ve Avrupa Komisyonu ile Batı Avrupalı ve Doğu Avrupalı üye ülkeler arasında konuya ilişkin ayrılıkları alevlendiren bu açıklamalar karşısında, Avrupa Komisyonunun Göçten Sorumlu Üyesi Dimitris Avramopolous, Tusk’un açıklamalarının “Avrupa karşıtı” ve “kabul edilemez” olduğu; AP üyesi Cecilia Wikström de Tusk’un, “AB Konseyinin değil, Visegrád Dörtlüsü’nün Başkanı” gibi hareket ettiği değerlendirmelerinde bulundu. Öte yandan bazı çevreler Konsey Başkanı’na, açıklamalarının AB üye ülkeleri arasında var olan derin ayrışmanın yani malumun ilanı olduğunu söyleyerek destek verdi.

Zirvede Tusk’un önerileri arasında bulunan bir sonraki AB bütçesi kapsamında yasadışı göçün önlenmesi için ayrı bir mekanizmanın oluşturulması, liderlerden olumlu karşılık aldı. Buna karşın, zorunlu göç kotaları konusundaki ayrılıklar daha düşük tonda da olsa sürdü. AB liderlerinin Dublin Sistemi’nin reformu konusunda uzlaşıya varmak için Haziran 2018’e kadar süreleri bulunuyor. Her ne kadar uzlaşının sağlanması temel hedef olarak belirlense de, yeniden Mart 2018’de ele alınması öngörülen mülteci kotaları konusundaki zıt pozisyonlar göz önünde bulundurulduğunda uzlaşının sağlanamaması da gerçekçi bir ihtimal olarak öne çıkıyor. Bu durumda, İtalya ve Almanya gibi bazı üye ülkeler konunun nitelikli çoğunlukla karara bağlanabileceği sinyalini verirken, Komisyon Başkanı Jean-Claude Juncker’in bu konuda temkinli bir tutum sergilemesi dikkat çekiyor.

Savunmada Uyuyan Dev PESCO’nun Ayaklanışı

Zirvede, savunma alanında Lizbon Antlaşması’nın getirdiği yenilikler arasında yer alan PESCO’nun hayata geçirilmesi memnuniyetle karşılandı. Savunma alanında esnek entegrasyonun kapısını aralayan PESCO, yeterli savunma kabiliyetlerine sahip ülkeler arasında savunma yatırımları, kabiliyet geliştirme ve operasyonel hazırlık gibi bir dizi alanda AB misyonlarında kullanılmak üzere işbirliğinin ilerletilebilmesi için bağlayıcı bir çerçeve sunuyor. 11 Aralık 2017 tarihinde AB Dışişleri Konseyi’nde nitelikli çoğunlukla kabul edilen PESCO,  Danimarka, Malta ve AB’den ayrılma sürecindeki Birleşik Krallık dışındaki 25 üye ülkenin katılımıyla Liderler Zirvesi’nin marjında düzenlenen törenle resmen hayata geçirildi.

Bilindiği üzere, AB’nin çevresinde giderek kötüleşen jeopolitik durum; doğuda iddialı bir dış politika izleyen Rusya’nın varlığı, güneyde çatışmalar ve terörist grupların kök saldığı denetimsiz bölgelerin sayısındaki artış ve AB topraklarını hedef alan terör saldırıları, AB’deki en büyük askeri güçlerden biri olan Birleşik Krallık’ın AB’den ayrılma kararı alması, Atlantik’in diğer yakasında geleneksel ortaklıkları sorgulayan yaklaşımıyla dikkat çeken bir ABD Başkanı’nın göreve gelmesi, AB’nin savunma alanında daha fazla sorumluluk almasını zaruri hale getirdi. Son bir buçuk yıl içerisinde AB Küresel Stratejisi ve Avrupa Güvenlik ve Savunma Kış Paketi ile işbirliği girişimlerinin benzersiz şekilde ivme kazandığı savunma alanında, PESCO oldukça önemli bir yer tutuyor. PESCO, Avrupa Savunma Fonu ve üye ülkelerin savunma planlarını senkronize etmeyi hedefleyen gönüllü yıllık gözden geçirme (CARD) ile birlikte, ulusal egemenliğin kalbinde yer aldığı için entegrasyon reflekslerine direncin yüksek olduğu savunma alanında, 65 yıl önce ortaya atılan ve başarısız bir girişim olarak tarihe geçen Avrupa Savunma Topluluğu’ndan bu yana ortaya koyulan en iddialı girişim olarak kabul görüyor.

PESCO kapsamında ilk etapta, 2018 yılının ilk aylarında kabul edilmek üzere 17 projenin desteklenmesi öngörüldü. PESCO’da karar alma metodu, politikalar, projelerin seçimi ve değerlendirme mekanizmaları gibi konularda oybirliğine, PESCO’ya yeni ülkelerin kabulü veya üyelikten çıkarılması konularında ise nitelikli çoğunluk esasına dayanıyor.

AB Konseyi Başkanı’nın “AB ve müttefikleri için iyi, AB’nin düşmanları için kötü haber” olarak nitelendirdiği PESCO’nun potansiyeli konusunda farklı görüşler dikkat çekiyor. Bazı uzmanlar, üstün kabiliyete sahip çekirdek bir grup tarafından yüksek kabiliyete ulaşma hedefiyle hayata geçirilmesi gereken PESCO’nun 25 üye ülkeyi kapsamasının, varoluş hedefiyle çeliştiğini savunmakla kalmayıp bunun, karar almada esnekliğin önüne geçeceği uyarısında bulunuyor.

PESCO’nun hayata geçirilmesini memnuniyetle karşılayan AB liderleri zirvede ayrıca, 2019 yılında ilk projelerin hayata geçirilmesi hedefiyle Avrupa Savunma Sanayii Kalkınma Programı ve 2020 sonrasında savunma ve kalkınmanın desteklenmesi için kabiliyet inşasını hedefleyen yeni bir aracın 2018 yılına kadar oluşturulması çağrısında bulundular. AB’nin askeri misyon ve operasyonlarının ortak giderlerini fonlamada kullanılan Athena mekanizmasının reformunun tamamlanması gerektiğinin altını çizen AB liderleri, NATO ile AB arasındaki işbirliğini değerlendirerek iki aktör arasındaki işbirliğinin derinleştirilmesi amacıyla belirlenen somut eylemlerin eksiksiz uygulanması gerektiğine dikkat çektiler.

Brexit’in İkinci Aşamasına Yeşil Işık

Zirvenin ikinci gününde AB-27 formatında Brexit özel gündemiyle bir araya gelen AB liderleri, beklendiği üzere Birleşik Krallık ile sürdürülen müzakerelerde, AB’den ayrılmanın koşullarına ilişkin konuların görüşüldüğü ilk aşamada yeterli ilerleme sağlandığına kanaat getirerek, iki taraf arasında geçiş süreci ve Brexit sonrası ilişki modelinin görüşüleceği ikinci aşamaya geçilmesine yeşil ışık yaktı. Brexit müzakerelerinde ikinci aşamaya geçilmesi, ilk aşamadaki üç kilit konu olan; vatandaş hakları, Brexit’in mali boyutu ve İrlanda-Kuzey İrlanda sınırı konularında 8 Aralık 2017 tarihinde Birleşik Krallık Başbakanı Theresa May ile Avrupa Komisyonu Başkanı Juncker arasındaki orta yolun bulunmasıyla mümkün olmuştu. Bunun üzerine müzakerelerin ikinci aşaması için bir dizi kılavuz ilke belirleyen Konsey Başkanı Tusk, bunları AB başkentlerine iletmişti.

Öncelikli olarak geçiş sürecinin ele alınması öngörülen müzakerelerde, Londra’nın AB ile Tek Pazar ve Gümrük Birliği içerisinde olmayı sürdürdüğü iki yıllık bir süre talep ettiği biliniyor. AB’nin Birleşik Krallık’tan temel beklentilerini ise bu süreçte kabul edecekler de dahil, AB yasalarının eksiksiz uygulanması, bütçesel yükümlülüklere uyulması, hukuki denetime ve ilgili tüm yükümlülüklere riayet edilmesi oluşturuyor. Geçiş sürecinde Birleşik Krallık’ın AB karar alma mekanizmalarına katılmaması ve Birliğin, AB-27 formatında işlemesi öngörülüyor.

Londra ile Brüksel arasında Brexit sonrası ilişki çerçevesinin belirlenmesi amacıyla görüşmelere geçiş sürecinin netleştirilmesinin ardından başlanması bekleniyor. Her ne kadar AB ile Birleşik Krallık arasındaki gelecekte ilişki modeline yönelik anlaşma ancak Birleşik Krallık’ın AB’den ayrıldıktan ve üçüncü ülke konumuna geriledikten sonra akdedilecek olsa da, bu konuda genel bir anlayışa varılması hedefiyle Konseyin Mart 2018’de kılavuz ilkeler benimsemesi öngörülüyor.

4,2 milyon Avrupalı ve Britanya vatandaşının hakları, AB’den ayrılmanın faturası ve İrlanda ile Kuzey İrlanda arasında fiziki sınır oluşmaması konularını müzakere etmenin tarafların dokuz ayını aldığı göz önünde bulundurulduğunda, müzakerelerin ikinci aşamasının zorlu geçeceğini öngörmek güç değil. Önümüzdeki 15 aylık süreçte görüşmelerin özellikle geçiş sürecindeki yükümlülükler, Birleşik Krallık ile AB arasında Brexit sonrası olası ticari anlaşma ve İrlanda sınırı konularında düğümlenebileceği konuşuluyor.

Avro Zirvesi ve EPB’nin Geleceği

AB Liderler Zirvesi’nin ardından AB liderleri, EPB’nin ve Bankacılık Birliği’nin geleceği konularını ele almak üzere Avro Zirvesi için bir araya geldi. 2008 yılından bu yana yılda iki kez AB Liderler Zirvesi’nin akabinde toplanan Avro Zirvesi, Avro Alanı’ndaki makroekonomik politikalara stratejik öneriler sunarak EPB’nin sorunsuz işlemesini ve finansal istikrarın korunmasını amaçlıyor.  Son Avro Zirvesi, öncekilerden farklı olarak kriz yönetiminden ziyade AB’deki makroekonomik dengesizliklerin daha kapsamlı ve gelişmiş gözetimine yönelik kalıcı yapısal reformların uygulanmasını öncelik olarak belirledi. Bu amaç doğrultusunda EPB’nin ve buna destek niteliğindeki Bankacılık Birliği’nin tartışıldığı ve yol haritasının çizildiği zirvede, Avro Zirvesi Başkanı Donald Tusk, Brexit sonrası AB’yi yeniden harekete geçirmek amacıyla Emmanuel Macron liderliğinde güçlü AB yanlısı enerjiyi kullanacağının sinyallerini verdi.

Bilindiği üzere, dünyanın en yaygın kullanılan ikinci para birimi olan avro, Avrupa vatandaşlarının günlük hayatına girmesinden yaklaşık 16 yıl sonra, Birliği oluşturan 27 ülkeden 19’unun, diğer bir deyişle 340 milyon Avrupalının, ulusal para birimi olarak kabul görüyor. Avro birçok açıdan bakıldığında bir başarı hikâyesi olarak anılsa da ABD’de başlayan ve Birlik tarihindeki en derin ekonomik duraklamaya neden olan küresel ekonomik kriz, özellikle EPB’nin yapısal eksikliklerini ve kırılganlığını gözler önüne serdi. Devlet ve özel sektör borçları arasındaki yakın ilişkinin ülke sınırlarının kolayca dışına taşabileceğinin anlaşılması ve buna karşın her devletin kendi çözümlerini, milli çıkarlar doğrultusunda üretmesi, tek piyasa fikrini hiçe sayıp Avrupa bankacılık sektörünü parçalara ayırıyor ve olası işbirliğini daha da zorlaştırıyor. Bu doğrultuda gelecekte yaşanabilecek benzer ekonomik şokların kapsamlı işbirliği ile önlenebilmesi adına EPB’nin geliştirilmesi AB Liderler Zirvesi’ndeki odak noktası oldu.

Birliğin finansal istikrarının korunması ve finansal piyasaların bütünleşmesinin büyüme ve refaha olumlu katkı sağlaması adına denetim sorumluluğunun da bütünleştirilmesi ve geliştirilmesi gerekliliğini savunan Avrupa Komisyonu, Bankacılık Birliği’nin tamamlanması için atılması gereken adımları; Banka Denetim Mekanizması, Tek Çözümleme Mekanizması (Single Resolution Mechanism-SRM) ve Avrupa Mevduat Garanti Sistemi (European Deposit Insurance Scheme) olarak belirledi. Avrupa İstikrar Mekanizması’na destek niteliği taşıyan ve Avrupa Merkez Bankası ve Üye Devletlerin denetim kurumlarından oluşan Tek Denetim Mekanizması, Avro Alanı’nda mali sorun yaşayan bankaların kurtarma ve tasfiye maliyetlerinin karşılanması ve işlemlerin yürütülmesi amacıyla kurulmuş olup, Tek Çözümleme Kurulu’nu ve Tek Çözümleme Fonu’nu içeriyordu. Zirvede görüşülen ve kurulması kararlaştırılan ve IMF’nin Avrupa uyarlaması olarak da düşünülen Avrupa Finansal İstikrar Fonu’nun, Tek Çözümleme Fonu’nun bütçesini kontrol etmekle birlikte Bankacılık Birliği’nin istikrarı için nihai destek makamı olacağı belirlendi. Bu karar ile daha merkezi bir hareket mekanizması oluşturulması, ölçek ekonomisinden yararlanılması, daha demokratik bir karar alma sistemi uygulanması ve yerel politikaların doğurduğu olumsuz dışsallığının engellenmesi bekleniyor. Aynı hedef doğrultusunda Avrupa Mevduat Garanti Sistemi, mevduat hesaplarındaki birikimlere Avro Alanı’ndaki bütün ülkeler için ortak bir sistemle eşit ve daha iyi koruma sağlamasını öngörüyor.

Brexit sonrası Avrupa’daki toplam GSYH’nin yüzde 85’ini elinde tutacak olan Avro Alanı ülkelerinin, EPB’nin bütünlüğünün korunması amacıyla gerçekleştireceği bu reformların mali birliği güçlendirmesi ve Birliği, aday ülkeler için daha cazip hale getirmesi bekleniyor. Fakat Avusturya, Hollanda gibi daha popülist politikalar izleyen ülkelerin varlığında, Brexit’in gündemdeki ağırlığının hissedildiği ve Almanya’nın hükümet kurmakta dahi zorlandığı bir ortamda, bu reformların uygulanmasının kolay olacağını söylemek pek mümkün değil. Öte yandan, eğer Mart 2018’de gerçekleştirilecek bir sonraki Avro Zirvesi’ne kadar, Sosyal Demokrat Parti Başkanı Martin Schulz, Şansölye Angela Merkel ile koalisyon kurmakta başarılı olursa, bu güçle Macron ile ortak hayali olan “Birleşmiş Avrupa Devletleri”ne bir adım daha yaklaşmış olabilir. Zirvede görüşülen reformlar ne kadar demokratik hesap verebilirlik, meşruiyet ve kurumların güçlendirilmesi gibi toplumsal kalkınmanın önemli faktörlerine etki etse de bütünlük, beraberlik ve işbirliği, AB’de en önemli ortak değer olarak kalacak gibi gözüküyor.

Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı

Emre Sakızlı, İKV Uzman Yardımcısı