İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
1-15 MAYIS 2018

AB GÜNDEMİ: Tartışmalı Yeni AB Bütçesi

Tartışmalı Yeni AB Bütçesi

Ulusal bütçelerden farklı olarak bütçe açığı verme şansı ve borçlanma kapasitesi bulunmayan Birlik, kendi harcamalarını öz kaynakları ile finanse etmek durumunda. Bu cari denge zorunluluğu, Birlik harcamalarının ortak bir AB vergisi olmaksızın büyük oranda Üye Devletlerden elde edilen gelirler ile finanse edilmesine sebep oluyor. 1970 Lüksemburg Antlaşması ile tanımlanan AB’nin özkaynakları; ülkelerin GSMH’si ile orantılı katkılar, KDV temelli katkılar ve AB sınırlarında toplanan gümrük vergilerinden (tahsilat giderlerinin karşılanması için yüzde 20’sinin üye ülkeye verilmesinden sonraki toplam gümrük vergileri) oluşuyor. Tahmin edileceği gibi küreselleşme ve serbest ticaret anlayışının yaygınlaşmasıyla beraber, KDV ve gümrük vergisi katkılarının Birlik özkaynakları içindeki payı yıllar içinde azalırken, Üye Devletlerin göreceli ödeme kabiliyetinin iyi bir yanısması olarak nitelendirilen GSMH ile orantılı katkıların hem payı hem de etkisi artmış durumda. Bu ana kalemlere ek olarak Avrupalı çalışanların maaşlarından kesilen vergiler, AB dışındaki ülkelerin Birliğin belirli programlarına yaptığı katkılar ve rekabet kurallarını çiğneyen şirketlere kesilen cezalar da Birliğin bütçesine kaynak sağlıyor.

Denetimi Lüksemburg merkezli Avrupa Sayıştayı tarafından gerçekleştirilen AB bütçesi, uzun yıllardır AB GSMH’sinin yaklaşık yüzde 1’ine ve toplam kamu harcamalarının yüzde 2’sine tekabül ediyor. Genel olarak beş ila yedi yıllık dönemler halinde kurgulanan AB bütçesi bugüne kadar aşağıdaki amaçlar için kullandı:

   -1988-1992 yıllarında Birinci Delor Paketi adıyla Tek Pazar’ın tesisi ve Ar-Ge çalışmalarının teşviki;

  -1993-1999 yıllarında İkinci Delor Paketi kapsamında sosyal politika ile uyum politikalarının genişletilmesi ve Avro Alanı’nın oluşturulması;

   -2000-2006 yıllarınında Ajanda 2000 hedefi ile Birliğin genişlemesi;

   -2007-2013 yıllarında sürdürülebilir büyümenin artırılması ve rekabetin güçlendirilmesi vasıtasıyla daha fazla istihdam yaratılması;

   -Mevcut 2014-2020 planı ile akıllı, sürüdürülebilir ve kapsayıcı büyümeyle Avrupa 2020 Statejisi’nin gerçekleştirilmesi.

  Şekil: AB Bütçesinin Birliğin GSMH’sine Oranı (%)

  Kaynak: Avrupa Komisyonu

Avrupa ekonomisine ve ulusal bütçelerin büyüklüğüne kıyasla mütevazı büyüklükteki AB’nin ortak bütçesi ile genel olarak ulusal düzeyde yapılacak kamu harcamalarıyla elde edilmesi pek mümkün olmayan etkilerin merkezi bir biçimde hayata geçirilmesi ve böylelikle gerçek bir Avrupa katma değerinin yaratılması amaçlanıyor. Birliğin yarattığı dayanışma ve bütünlük kültürü sayesinde bu katma değer, Avrupa’daki en iyi araştırmacıları bir araya getiren inovasyon projelerinden, dijital dönüşümü ve Tek Pazar’ı destekleyecek altyapı yatırımlarına, Birliğin bütünlüğünün korunması ve Avrupalıların güvenliğinin sağlanması için gerekli araçların koordineli bir şekilde sağlanmasından, iklim değişikliği ile mücadeleye kadar her alanda kendini gösteriyor.

Çok Yıllı Mali Çerçeve olarak adlandırılan uzun vadeli AB bütçesi, bir yandan Birliğin yıllık mali kaynaklarını kullanmak için istikrarlı bir çerçeve sunarken, diğer yandan AB ödenekleri kapsamında harcama öncelikleri ve farklı kategoriler için yıllık azami miktarlar belirliyor. Bu sayede, bütçe disipliniyle kaynakların politik öncelikler doğrultusunda etkili şekilde kullanılması sağlanıyor.

Avrupa Komisyon Başkanı Jean-Claude Juncker’in 2016 yılında Birliğin Durumu konuşmasında açıkladığı ve 27 AB liderinin Bratislava’da ve 2017 Roma Deklarasyonu ile onayladığı politik öncelikler doğrultusunda hazırlanan 2020 sonrası bütçe ile Birleşik Krallık’ın ayrılması ile artan bölünmelerin üstesinden gelmesi ve Birliği daha güçlü ve demokratik bir yapıya dönüştürmesi amaçlanıyor. En basit örnekle Birleşik Krallık’a hibe edilen geri ödemelerin (rebate) ve diğer Üye Devletlerin bunun finansmanına katkılarının kaldırılmasının, Birlik bütçesindeki gelir tarafını radikal bir şekilde basitleştireceği ve daha şeffaf hale getireceği öngörülüyor.

Bütçenin Tadilatı: Yeni Harcama ve Kaynak Yaratma Planı

Birliği daha da bütünleştirmek ve tek hedefle hareket etmek amacıyla Komisyon, hâlihazırdaki program sayısını üçte birine düşürmeyi teklif ediyor. Şu an 58 olan program sayısını 37’ye çekerek, parçalanmış fon kaynaklarını yeni bütünleşmiş programlarla bir araya getirmeyi hedeflerken, az olan kaynakların en verimli şekilde kullanılması öngörülüyor. Örneğin, yeni yaratılan InvestEU Fonu ile AB genelinde stratejik yatırımları destekleyen merkezi finansal araçların, tek bir program altında toplanması amaçlanıyor. Avrupa piyasasındaki bölünmüş 40 finansal araç ile merkezi olarak yönetilen üç bütçe teminatı göz önüne alındığında, bu araçların daha geniş kullanımının yatırımları daha verimli hale getirmesi bekleniyor. Birleştirilen programlardan ikisi diğerlerinden daha çok öne çıkıyor. Bunlardan ilki genel bütçesi 25 milyar avro olan ve Avrupa Sömestri kapsamında öncelikli reformların uygulanması için Üye Devletlere mali ve teknik destek sağlayacak Reform Destek Programı. Diğeri ise büyük ekonomik şoklar karşısında piyasanın ve yatırımların korunmasını kolaylaştırmayı amaçlayan ve üye ülkelere 30 milyar avroya kadar dönüşümlü krediler sağlayacak Avrupa Yatırım İstikrar Fonksiyonu. Komisyon bu iki yenilenmiş finansal araç sayesinde kriz yönetimi zamanlarında mali esnekliği sağlamayı amaçlıyor.

Programların sayısının azalmasıyla fonların daha merkezi ve toplu bir biçimde kullanılması, bekleneceği üzere bazı önemli alanlarda fonların artırılmasını gün yüzüne çıkarıyor. 2018 fiyatlarıyla ve yıllık ortalama yüzde 2 enflasyon tahminiyle, toplam AB GSMH’sinin yüzde 1,1’ine tekabül eden bin 135 milyar avro hacimli 2021-2027 çok yılıı AB bütçesindeki yenilikler şu şekilde:

   -Dijital dönüşüm ve şebekelere yapılan yatırımların dokuz kat artırılarak, 12 milyar avroya ulaşması;

   -ERASMUS+ ve Avrupa Dayanışma Gönüllüleri programlarına iki kat daha fazla fon sağlanması (sırasıyla 30 milyar avro ve 1,3 milyar avro);

   -Dış sınır yönetimi, göç ve iltica konularındaki harcamaların yaklaşık üç katına çıkarılması (yaklaşık 33 milyar avro);

   -Ar-Ge yatırımlarının yüzde 50 artırılarak, Ufuk Programı ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (European Atomic Energy Community) gibi kurumlara 100 milyar avro daha ayrılması;

   -Güvenlik yatırımlarının yüzde 40 artırılarak 4,8 milyar avroya çıkarılması ve 13 milyar avroluk yeni savunma fonu ile 6,5 milyar avroluk Trans-Avrupa Ağları Finansman Aracı sayesinde askeri hareket kabiliyetinin artırılması;

   -Dış eylem fonunun güçlendirilerek 120 milyar avroya çıkarılması.

Bu yeni programların ve fonların daha etkili şekilde harcanabilmesi için yapılan reformların hepsinin AB bütçesi üzerinde bir maliyet yaratacağı aşikâr. Komisyonun sunduğu taslakta yeni harcama kalemlerinin karşılanması için ilk olarak en yüksek harcamanın olduğu Ortak Tarım Politikası (Common Agricultural Policy - CAP) ve Uyum Politikası (Cohesion Policy) için sağlanan fonların yaklaşık yüzde 5 azaltılması öngörülüyor. Ayrıca Uyum Politikası’nın yapısal reformların desteklenmesi ve göçmenlerin uzun vadede entegrasyonu hususlarında daha fazla rol oynaması hedefleniyor. Ek olarak Afrika, Karayipler ve Pasifik ülkelerinde kalkınma politikasını finanse eden ve 2014-2020 döneminde 30 milyar avro tutarına çıkan Avrupa Kalkınma Fonu’nun, Birliğin bütçesine entegre edileceği belirtiliyor.

Programların ve politikaların yenilenmesi ve fonların birleştirilmesi vasıtasıyla uzun vadeli bütçeye sağlanması öngörülen yeni finansmanın yanı sıra Komisyon, mevcut KDV temelli kaynakların basitleştirilmesini ve yeni bir özkaynak sepetinin tanıtılmasını hayata geçiriyor. Bu sepetle Emisyon Ticaret Sistemi’nden (ETS) elde edilen gelirlerin yüzde 20’sinin, Ortak Konsolide Kurumlar Vergisi matrahının yüzde 3’lük kısmının ve Üye Devletlerdeki geri dönüşümü yapılmamış plastik ambalaj atığı miktarı üzerinden hesaplanacak katkının (kilogram başına 0,8 avro) AB bütçesine aktarılmasının, yıllık 22 milyar avroya kadar ek kaynak sağlaması bekleniyor. Komisyon ayrıca gümrük vergileri hususunda uygulanan tahsilat giderlerinin karşılanması için yüzde 20 olan üye ülkeye verilme oranını yüzde 10’a düşürmeyi planladığını açıklarken, bütün Üye Devletlere yapılan geri ödemelerin de ortadan kaldırılmasını öneriyor.

Bütün bu yeni şartların tanımı ve hayata geçirilmesi her ülkede eşit şekilde uygulanacak gibi dursa da önerilen bütçede en tartışmalı yenilik, AB’nin sağladığı fonlar ile hukukun üstünlüğü şartı arasında kurulan denetim mekanizması. Bu mekanizmaya göre üye ülkelerin hukukun üstünlüğü konusundaki eksiklikleri veya gerilemeleri AB fonlarına erişimlerini durdurabilecek, azaltabilecek veya tamamen kesebilecek. Komisyon bu değişiklikle, hukukun üstünlüğünün kaybedilmesi sonucu yaşanacak finansal risklerin AB bütçesini etkilememesini amaçlasa da bazı AB ülkeleri bu subjektif tanımlamanın politik bir silah olarak kullanılabileceğini düşünüyor.

Üye Ülkelerin Bütçe Değerlendirmeleri ve Mevcut Süreç

Macaristan, AB’deki gelir eşitsizliğinin azalması için Birliğin fonlarından en çok yararlanan ülkelerden bir tanesi. Komisyonun verilerine göre, bu fonlar 2015-2017 döneminde Macaristan'daki kamu yatırımlarının yüzde 55'inden fazlasını oluşturuyordu. Macaristan’ın hukukun üstünlüğü şartından en derin şekilde etkilenecek ülke olmasını, ülkenin başbakanının “Fonların nasıl harcanacağını belirlemek için öznel ölçütler kullanılmamalıdır” tepkisi açıkça gösteriyor.

Diğer yandan özellikle Batı Avrupa’daki çiftçiler ve bölgesel liderler, CAP ve Uyum Politikası’ndaki kesintilerden en çok etkilenecek taraflar olarak karşımıza çıkıyor. Avrupa Belediyeler ve Bölgeler Konseyi Başkanı Stefano Bonaccini, 2018 fiyatları temelinde bile bu kesintilerin yerel ve bölgesel yönetimler için 41 milyar avroluk bir zarara tekabül ettiğini belirtiyor. Buna karşın Komisyonun Tarım ve Kırsal Kalkınmadan Sorumlu Üyesi Phil Hogan’ın, Baltık çiftçilerinin yüzde 13,6’lık bir sübvansiyon artışı alacağı söylemi kafaları bir hayli karıştırmış durumda. Avrupa’nın gelişmiş üyelerinden Avusturya, Hollanda, Danimarka ve İsveç’ten gelen eleştiriler ise geri ödemelerin kaldırılması ve katkı paylarının artırılmasıyla küçülen AB bütçesinin neden büyütüldüğü üzerinde yoğunlaşıyor. Bu büyümeden en çok yararlanacak taraflar ise Merck, Pfizer, Airbus ve Thalys gibi AB’nin araştırma programlarını kullanan büyük kurumsal şirketler olacak gibi görünüyor.

Bütçe taslağının hazırlanması sürecinde hem 27 AB lideriyle görüşen hem de yaklaşık 11 bin tane halka açık istişare gerçekleştirerek bu süreci olabildiğince kapsayıcı ve demokratik hale getirmeye çalışan Komisyon, AP ve Konseyin onayını 2019 Parlamento seçimlerinden önce almayı umuyor. Fakat gerçekçi olmak gerekirse, bu kadar köklü değişikliklerin bunca eleştiri gündemdeyken hızlı bir şekilde onaylanması pek mümkün olmayabilir. Yine de hatırlatmak gerekir ki; daha önceki bütçenin altı ay geç onaylanması, uzay programları gibi uzun vadeli yatırımların sekteye uğramasına, Yunanistan’ın mülteci krizine müdahalesi gibi esnek fonların kullanılamamasına ve en önemlisi Avrupalı vatandaşların yaşadığı belirsizliğin artmasına neden olmuştu. Bundan dolayı AB’nin bu sefer bir “Birlik” olarak daha hızlı hareket etmesi gerekiyor.

Emre Sakızlı, İKV Uzman Yardımcısı