TÜRKİYE-AB GÜNDEMİ: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ve Türkiye’nin AB Süreci

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ve Türkiye’nin AB Süreci

24 Haziran seçimleri sonrasında Türkiye hızla yeni bir sisteme adım attı. Özal döneminden beri zaman zaman gündeme gelen ve özellikle son yıllarda hayata geçirilmesi için adım atılan başkanlık tipi sistem artık uygulamaya geçti. TBMM’ye seçilen milletvekilleri yemin ederek göreve başladı; yeni sistemin ilk Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan yemin etti; yeni kabine açıklandı; üç ayrı cumhurbaşkanlığı kararnamesi yayımlandı; kabine üyeleri Meclis’te yemin ederek göreve başladılar ve bakanlıklarda görev değişimi gerçekleştirildi. 7 Temmuz 2018 tarihinde başlayan bu süreç 12 Temmuz’da meclis başkanının seçimi ile tamamlandı. Bundan sonraki aşama ise cumhurbaşkanına bağlı olarak kurulacak kurul ve ofislerin belirlenmesi olacak.

Belki de en fazla merakla beklenen karar cumhurbaşkanı yardımcısı ve bakanların kimler olacağı idi. Öncelikle bakanlık sayısı 16’ya indirildi. Bazı bakanlıklar birleştirildi veya diğerlerine entegre edildi: Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı birleştirildi. Yeni ismi Çalışma Sosyal Hizmetler ve Aile Bakanlığı oldu. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığı birleştirildi yeni ismi Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı oldu. Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile Ekonomi Bakanlığı birleştirildi yeni ismi Ticaret Bakanlığı oldu. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı birleştirildi yeni ismi, Tarım ve Orman Bakanlığı oldu. Avrupa Birliği Bakanlığı Dışişleri Bakanlığına entegre edildi.  Maliye Bakanlığı’nın yeni ismi Hazine ve Maliye Bakanlığı oldu. Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının yeni adı ise Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı oldu.

Beklendiği gibi üç veya dört Cumhurbaşkanı yardımcısı olmadı. Tecrübeli bürokrat Fuat Oktay tek Cumhurbaşkanı yardımcısı olurken, Abdülhamit Gül, Mevlut Çavuşoğlu, Berat Albayrak ve Süleyman Soylu gibi tanınmış bakanlar yeni kabinede de görev aldı. Bunun yanında kamuoyunca fazla bilinmeyen, iş dünyası ve sivil toplumdan gelen bazı isimler ilgi uyandırdı. Diğer bir şaşırtıcı unsur ise Genelkurmay Başkanı Hulusi Akar’ın Savunma Bakanı olarak yeni kabinede görev almasıydı. Daha önce Cumhurbaşkanı’nın yakın danışmanlarından bazı isimlerin de kabinede görev alabileceği düşünülüyordu. Ancak sadece Başdanışman Mustafa Varank Sanayi ve Teknoloji Bakanı olarak atandı. 

Seçimle değil atamayla gelen bakanların yanı sıra Cumhurbaşkanının başkanlık edeceği kurulların da politika yapımında etkili olması öngörülüyor. Bilim, Teknoloji ve Yenilik Politikaları Kurulu, Eğitim ve Öğretim Politikaları Kurulu, Ekonomi Politikaları Kurulu, Güvenlik ve Dış Politikalar Kurulu, Hukuk Politikaları Kurulu, Kültür ve Sanat Politikaları Kurulu, Sağlık ve Gıda Politikaları Kurulu, Yerel Yönetim Politikaları Kurulu, Sosyal Politikalar Kurulu olarak belirlenen bu kurulların başkan yardımcılarının ve üyelerinin kimler olacağını ve pratikte nasıl işleyeceklerini zaman gösterecek.

Yeni sistemin eskisine göre önemli bazı farkları var. Parlamenter sisteme göre düşünmeye ve hareket etmeye alışan tüm vatandaşlar için yeni sisteme alışmak zaman alacak. Bazı açılardan ABD sistemine benzeyen yeni sistem büyük ölçüde Cumhurbaşkanlığı makamı çevresinde şekilleniyor. Bu makamın denetlenmesi ve TBMM’nin yeni sistemdeki rolü ve işlevi meseleleri pratikte sistemin nasıl işlediğini gördükten sonra daha net bir şekilde ortaya çıkacak. Bazı göze çarpan farklılıklar şu şekilde özetlenebilir:

   - Öncelikle doğrudan seçimle işbaşına gelen Cumhurbaşkanı sistemde yürütme ve temsil işlevlerini yerine getiriyor. Artık Başbakan olmayacak. Eski sistemdeki Bakanlar Kurulu doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı, atamayla göreve gelen bakanlardan oluşacak.

   - Cumhurbaşkanı, yardımcılarını- ki beklentilerin aksine tek yardımcı atandı- ve bakanları ve üst kademe kamu yöneticilerini atama ve görevlerine son verme yetkisine sahip. İlk 3 kararname ile Cumhurbaşkanı bu atamalara ilişkin usul ve esasları belirledi, bakanlıkların ve kurulların yapısı da belirlendi. Buna göre, '1' numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde, cumhurbaşkanlığı teşkilatı hakkındaki düzenlemeler yer aldı. '2' numaralı kararnamede bazı kamu kurum ve kuruluşlarına ait kadro ve pozisyonların ihdası, iptali ve kullanımına dair esas ve usuller belirlendi. Üst kademe kamu yöneticileri ile kamu kurum ve kuruluşlarında atama usullerine dair usul ve esaslar ise '3' numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde düzenlendi.

   - Yeni sistemde Cumhurbaşkanı yürütme yetkisi ile ilgili hususlarda kararname çıkarabiliyor. Ancak temel haklar, kişi hakları ve ödevleri, siyasal haklar ve ödevler, “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konular”, “Kanunda açıkça düzenlenen konular” cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemiyor. Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşulu ile yönetmelik de çıkarabiliyor.

   - TBMM üye sayısı 550’den 600’e çıktı. Parlamenter sistemden farklı olarak Meclis artık yürütmeyi kendi içinden seçemeyecek. Meclis’in rolü yasama ve bütçe rolü ile sınırlanıyor. Daha önce anayasada yer alan “bakanlar kurulunu ve bakanları denetlemek” ve “bakanlar kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarmak yetkisi vermek” bölümleri 26 Nisan referandumu ile kabul edilen anayasa değişikliği ile metinden çıkarılmıştı. Meclis eski sistemde olduğu üzere, gensoru önergesi veremiyor. Anayasa değişikliği ile Meclis’in denetleme rolü cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında meclis araştırması, genel görüşme, meclis soruşturması ve yazılı soru yollarıyla bilgi edinme ve denetleme yetkisi olarak çerçeveleniyor.

   - Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu ise, yeni sistemde şu şekilde düzenleniyor: Bir suç işlendiği iddiası ile TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğunun vereceği önerge ile soruşturma açılması istenebiliyor ve üye tamsayısının beşte üçünün, yani 360 vekilin gizli oyuyla soruşturma açılmasına karar verilebiliyor. Böyle bir durumda bir soruşturma komisyonu oluşturularak rapor vermesi bekleniyor. Dağıtımdan itibaren 10 gün içinde genel kurulda görüşülmesi öngörülen rapor uyarınca, üye tam sayısının üçte ikisinin gizli oyuyla Yüce Divana sevk kararı alınabiliyor.

   - Cumhurbaşkanı meclisi feshetme yetkisine sahip değil, ancak seçimlerin yenilenmesine karar verebiliyor. Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar vermesi halinde TBMM genel seçimi ile cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılıyor.

AB Sürecinde “Nerede Kalmıştık?” Diyebilecek miyiz?

15 Temmuz darbe girişiminin ardından 21 Temmuz 2016’da ilan edilen ve o günden bugüne 7 kez uzatılan olağanüstü halin artık uzatılmayacağı anlaşılıyor. Bu elbette Türkiye’de olağanüstü halin uzatılmasından ve OHAL altındaki uygulamalardan rahatsız olan AB açısından olumlu bir durum. Ancak OHAL’in kalkmasının Türkiye’nin AB sürecinin canlanmasına yol açıp açmayacağını anlamak için yürürlüğe giren yeni sistemin AB kriterleri ile ne derece uyumlu olduğuna bakmak gerekiyor. AB’nin OHAL altında eleştirdiği uygulamalar yani temel hak ve hürriyetlerin kısıtlanması, hukukun üstünlüğü, yargının bağımsızlığı, güvenlik saikiyle alınan önlemler, işten çıkarmalar, tutuklamalar vs.’nin orantısız olması, ifade özgürlüğünü sınırlaması, medyanın özgürlüğü, toplanma ve örgütlenme özgürlüğü gibi unsurların sınırlanması gibi olgularda ne ölçüde ilerleme sağlanacağı kuşkusuz ki AB sürecinin yeniden canlanması açısından belirleyici olacak.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile ilgili olarak AB’nin önemli bir çekincesi de kuvvetler ayrılığı, denge ve denetleme sistemlerinin ne ölçüde bu yeni sistemde yer alacağı ve işleyeceği konusunda somutlaşıyor. Kuşkusuz ki daha güçlü ve etkili bir yürütme meydana getiren bu sistemde, yürütmenin denetimi ve hesap verebilirliği ilkesi ne ölçüde sağlanabilecek? Ayrıca, yargı erkinin yürütmenin hâkimiyetinde olması da yine AB’nin önem verdiği hukukun üstünlüğü ve yargının bağımsızlığı açısından uzak durulması gereken bir durum. İşte AB’nin yeni sistemle ilgili görüşü büyük ölçüde bu noktalarda kristalleşmiş durumda. Türkiye’de yeni sistemin hayata geçirilmesinde denge ve denetleme, yani yürütmenin gölgesinde kalmayan bir yasama ve yargı, her iki kuvvetin de yürütme üzerinde denetim işlevini yerine getirmesi ve bağımsız yargının işlemesi AB için olmazsa olmaz koşulları oluşturuyor.

AB için diğer önemli nokta ise bağımsız kurum ve kuruluşların varlığını bu yeni sistemde de devam ettirmesi. Kamuda üst düzey yöneticiler artık doğrudan cumhurbaşkanı tarafından atanacak ve görev süreleri cumhurbaşkanının görev süresi tamamlanınca dolacak. Ancak Merkez Bankası gibi kurumların yürütmeden bağımsız olması AB açısından sağlıklı bir kamu yönetiminin olmazsa olmaz koşullarını oluşturuyor. Yeni kararname ile Merkez Bankası başkanı ve başkan yardımcıları Cumhurbaşkanınca atanacak. Başkan, başkan yardımcıları ve Para Politikası Kurulu üyelerinin daha önce 5 yıl olan görev süreleri 4 yıla indirilirken, başkan yardımcıları için aranan, meslekleri ile ilgili olarak en az 10 yıl çalışmış olmak şartı ile başkanın önerisi üzerine müşterek kararla 5 yıl süre ile atanacağına ilişkin ibare de metinden çıkarıldı. Bu durum siyasi etkiye açık olan bir Merkez Bankası’nın sağlıklı para politikası üretmesi konusunda soru işaretlerine neden oldu. Diğer düzenleyici kurumlar açısından da bağımsızlık konusu AB için önemli bir koşul oluşturuyor. Başka bir örnek vermek gerekirse, Türkiye vize serbestliği yol haritasındaki 72 şartı tamamlamak için kişisel verileri koruma kurumu oluşturmuştu. Ancak bu kurum bağımsız olmadığı gerekçesi ile AB tarafından yeterli görülmemiş ve  yapısının revize edilmesi istenmişti.

AB açısından önemli olan diğer bir konu da ekonominin gidişatı. Nisan ayında Avrupa Komisyonunca yayımlanan Türkiye raporunda, Türkiye’nin geri gittiği alanlar arasında ilk defa ekonomi ve iş ortamı da yer almıştı. Ekonomideki kırılganlıklar, cari açık, enflasyondaki artış olumsuz gelişmeler olarak ele alınmıştı. Ancak bunların yanında, hukuk sistemine güven ve hukukun üstünlüğüne saygı da Türkiye’nin AB süreci  ve yabancı yatırımcıların Türkiye’yi tercih etmesi açısından yine olmazsa olmaz koşullar arasında görülüyor. Türkiye’nin bu alanlarda ilerleme sağlaması AB ile ilişkileri yeniden güçlendirebilir. Üyelik müzakerelerini olmasa bile, Türkiye-AB Gümrük Birliği’nin güncellenme müzakerelerinin açılmasını getirebilir.

AB Uzmanları için Kara Haber: Artık AB Bakanlığı Yok

Biz kendimize kısaca AB’ci diyoruz. AB uzmanları, Türkiye’nin AB hedefine gönül verenler olarak aslında her yerdeyiz. Sadece AB Bakanlığında değil, birçok farklı bakanlıkta AB dairelerinde,  dış temsilciliklerde, üniversitelerde özellikle AB Enstitü ve merkezleri, uluslararası ilişkiler, iktisat, hukuk bölümlerinde, sivil toplumda, oda ve borsalarda, medyada, özel sektörde, sanayide… Türkiye uzunca bir süredir AB alanında uzmanlar yetiştirdi. Bu amaç için kurulan iki kurum Marmara Üniversitesi AB Enstitüsü ki son olarak adı Avrupa Enstitüsü oldu- ve ATAUM yani Ankara Üniversitesi AT Araştırma ve Uygulama Merkezi 1987’den beri binlerce uzman yetiştirdi. Bu kurumlara daha sonra Bilgi Üniversitesi Avrupa Enstitüsü, Bahçeşehir Üniversitesi AB İlişkileri Bölümü gibi farklı üniversitelerdeki bölümler eklendi. Jean Monnet bursu ile yüzlerce kişi AB’de eğitim görmeye gönderildi. Bu insanlar ve diğer birçok kişi AB’li bir geleceğe inandılar, böyle bir geleceği ülkenin yararına gördüler. Kasım 2017’de İKV’nin yaptırdığı kamuoyu anketinde AB üyeliğine destek oranı %78,9 olarak çıktı.

Yani uzun sözün kısası, Türkiye’nin AB üyeliği hedefi uzun bir geçmişe ve oldukça fazla sayıda destekçiye sahip. O yüzden yeni sistemde de bu sürecin ve hedefin bırakılmayacağını ümit ediyoruz. Ancak Türkiye’nin AB sürecini sembolize eden ve bu konunun tam adresi olan kurum AB Bakanlığının kaldırılması hepimizi hüzünlendirdi. AB süreci devam ediyor diye kendimize hatırlatsak dahi, ister istemez “AB süreci de bitiyor mu, Türkiye AB üyeliği hedefinden vaz mı geçiyor?” sorularına neden oldu. AB Bakanlığının Dışişleri Bakanlığı ile birleşmesi münasebetiyle düzenlenen törende Bakan Çavuşoğlu bunun bir son olmadığını söyledi ve Dışişleri Bakanlığının bu şekilde daha da güçlendiğini dile getirdi. Ancak yine de özellikle hayatını AB süreci için çalışarak geçirenler için bu endişeleri gidermeye yeterli olmadı.

Duyguların ötesinde rasyonel açıdan da bakarsak, eğer Türkiye’nin AB üyeliği hedefi devam ediyorsa, AB Bakanlığının Dışişleri Bakanlığına bağlanmasının bazı sakıncaları olabileceği akla gelmekte. Türkiye’nin AB hazırlık ve uyum süreci sadece Dışişlerini ilgilendiren bir konu değil. Müzakereler 35 fasılda yürütülüyor ve bu fasıllarda ulaştırmadan, tüketicinin korunmasına, tarımdan, sosyal politikaya hemen her politika yer alıyor. Dolayısıyla, tüm bakanlıklar arasında koordinasyon görevini yerine getirecek Bakanlıktan önce var olan Avrupa Birliği Genel Sekreterliği gibi bir kurum daha etkili bir rol oynayabilir. Ayrıca örneğin, Gümrük Birliği’nin yeniden müzakere edilmesi söz konusu olduğunda bu görev Ticaret Bakanlığının yetki alanına girdiği için eşgüdüm görevi daha da önemli olacak. Her şeye rağmen, Dışişleri Bakanımız Mevlut Çavuşoğlu’nun AB Bakanlığı tecrübesine sahip bir siyasetçi olması ve Avrupa’da da Avrupa Konseyi Parlamenter Meclis Başkanlığı’nın yanı sıra, bugüne kadar gerçekleştirmiş olduğu temaslar ve katılmış olduğu toplantılar ile son derece deneyimli bir figür olması Dışişleri Bakanlığı çatısı altında da AB sürecinin yetkin bir şekilde devam etmesini sağlayacaktır diye düşünüyoruz.

Doç. Dr. Çiğdem Nas,  İKV Genel Sekreteri