İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
16-31 TEMMUZ 2018

TÜRKİYE-AB GÜNDEMİ: OHAL’in Sona Ermesinin Ardından Türkiye-AB İlişkilerinde Normalleşme Senaryoları

OHALin Sona Ermesinin Ardından Türkiye-AB İlişkilerinde Normalleşme Senaryoları

15 Temmuz 2016 tarihinde gerçekleşen hain darbe girişimi, şüphesiz ki yakın geçmişte herhangi bir Avrupa ülkesinin karşı karşıya kaldığı en tehlikeli ve ulusal yönetişim mekanizması açısından zararlar doğuran gelişmeydi. Dolayısıyla, artan terör tehdidi ve bölgesel konjonktür de dikkate alındığında, darbe girişiminin hemen ardından ilan edilen olağanüstü hal (OHAL) uygulaması bir zaruretti. Böylesi bir uygulamaya geçilmesi, Anayasa ile birlikte konuya ilişkin uluslararası standartlara tekabül eden AİHS’nin 15’inci Maddesi’ne ve Medeni Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 4’üncü Maddesi’ne de uygundu. AB’nin de önemli bir parçası olduğu uluslararası camiada ilk çağrılar da OHAL uygulamalarının orantılı, hukukun üstünlüğüne saygılı, doğrudan OHAL’e sebebiyet veren hedeflere odaklı olması yönündeydi. Geldiğimiz noktada, geçtiğimiz iki yıllık OHAL dönemi değerlendirildiğinde, FETÖ’nün kamu yönetim ve kolluk birimlerindeki mevcudiyetine önemli darbe vurulduğu, ulusal güvenliği doğrudan tehdit eden PKK ve IŞİD terörüyle iç güvenlik açısından etkili bir mücadele sürdürüldüğü ve ilgili önlemler Fırat Kalkanı ve Zeytin Dalı harekâtlarıyla da beslenerek dış sınırların güvenliği açısından da nüfuzlu bir konuma gelindiği görülüyor.

OHAL uygulaması genel olarak bir zaruret olmasının ve amaçlarına büyük ölçüde ulaşmasının yanında, özellikle Türkiye’nin AB sürecini olumsuz etkiledi. Nitekim geçen iki yıllık sürede, yedi kere uzatılan OHAL, her uzatma kararı ve sayıları artan OHAL kanun hükmünde kararnameleri (KHK) ile birlikte uluslararası aktörlerin ve AB kurumlarının temel hak ve özgürlüklerle hukukun üstünlüğü temelli eleştirilerinin yörüngesine oturmaya başladı. Türkiye’nin de kurucu üyesi olduğu Avrupa Konseyinin anayasal denetim ve danışma birimi niteliğindeki Venedik Komisyonu, 674 sayılı OHAL KHK’sına ilişkin 9 Ekim 2017 tarihli mütalaasında OHAL’in uzatılmasına ilişkin çekincesini şöyle özetlemişti: “OHAL’in uzaması, olağan hukuki araçların uygulanamayacağı istisnai mahiyetteki durumu daha zor meşrulaştırılabilir kılıyor.” Yani Venedik Komisyonu tarafından OHAL uzadıkça keyfiyetin ve hukuki açıdan olağan dönemde kontrol edilebilirliğin zorlaşacağına işaret ediliyor. Bununla birlikte, Türk iş dünyasından ve yabancı yatırımcılardan ise dönem dönem ekonomik kaynaklı olarak, normalleşmenin sağlanarak yatırımlara, uluslararası ticarete ve üretime elverişli ortama dönülmesi ve iş yapma ortamının iyileştirilmesi çağrısı geliyordu. Bütün bunların yanı sıra, OHAL sürecine en net ve sürekli eleştiri ise AB kurumları tarafından gerçekleşti. AB’nin Türkiye’ye o dönemde getirdiği eleştiriler çoğunlukla diğer aktörlerden farklı olarak; hak ve özgürlükler, özelde ise ifade ve basın özgürlükleri, hukukun üstünlüğü ve yargı bağımsızlığı ile adil yargılanma hakkı üzerineydi.

AB’nin normalleşme ve OHAL’in sona erdirilmesi çağrısı, geçtiğimiz iki yıl boyunca istisnasız Türkiye’ye ilişkin her değerlendirmeye, her AP Genel Kurul toplantısına, ilerleme raporuna, zirve bildirisine, ikili veya çok taraflı temaslara ve sayısız basın duyurusuna yansıdı. İçerik analizi konusunda uzmanlaşmış herhangi biri, bu değerlendirmeleri incelediği takdirde çok yüksek olasılıkla görecektir ki, değerlendirmelerin odağında diğer her konunun ötesinde OHAL’in sona erdirilmesi ve normalleşme çağrısı yer alıyordu. Hatta belli bir aşamadan sonra Türkiye-AB ilişkilerinde ivme sağlanabilecek adımların her birinin önüne bu çağrı, koşulluluk unsuru olarak koyulmaya başlamıştı. Dolayısıyla Türkiye-AB ilişkileri tıkanmış, siyasi retorik git gide sertleşmiş, entropi belki de hiç olmadığı kadar ilişkilerin aleyhine işlemeye başlamıştı. Kısa vadeli işbirlikleri, teknik ve pragmatik çalışmalar da ilişkilere sağlayabileceği olumlu etkinin üst sınırına gelmişti. Bu yöndeki normalleşme çağrılarının temel müzakere tutumuna dönüştüğü bir dönemin ardından, OHAL’in 18 Temmuz 2018 tarihinde sona ermesinin şüphesiz ki Türkiye-AB ilişkilerine olumlu yansıması bekleniyor.

Seçimlerin sona ermesi ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişin net şekilde başlamasıyla, gelgitlerden ve gereğinden yüksek hızdaki dönüşümlerden görece uzak, devlet aygıtının olağan deviniminde seyrettiği bir döneme girilmesini öngörmek de mümkün. Türkiye A Milli Futbol Takımı’nın son yıllarda taktiksel açıdan fazlasıyla adının birlikte anıldığı “kaos futbolunu” andıran siyasal düzlemden uzaklaşılmaya başlanacağı bu dönemde, Türkiye-AB ilişkilerini nasıl bir gündemin beklediğine kısaca bakmak gerekir. Uzun zaman sonra, Godot’u bekler gibi gelişme beklediğimiz dönemden, daha doğrudan öngörülerde bulunabileceğimiz bir döneme girildiği bir senaryo gayet mümkün.  

Olağan Dönemde AB ile İlişkilerin Temel Dinamikleri

Her şeyden önce, OHAL’in sona ermesine dair AB kanadından gelen ilk değerlendirmeleri masaya yatırmakta fayda var. İlginç bir şekilde, değerlendirmelerin doğrudan Komisyon Başkanı’nın kabinesinden veya Komisyonun Komşuluk Politikası ve Genişleme Müzakerelerinden Sorumlu Üyesi’nden gelmediği, dış ilişkilerden sorumlu olarak Güvenlik ve Dışişleri Yüksek Temsilcisi Federica Mogherini’nin altında çalışan bürokratik/teknik kurum Avrupa Dış İlişkiler Servisi’nden (European External Action Service - EEAS) geldiği görülüyor. Böylesi hassas bir gelişmeye ilişkin ilk açıklamaların, Komisyon Başkanı’nın veya Birinci Başkan Yardımcısı’nın kabinelerinden gelmesi yahut Yüksek Temsilci Mogherini ile Komisyon Üyesi Hahn’ın ortak açıklaması şeklinde kamuoyuyla paylaşılması daha yerinde olabilirdi. Bu durum, Türkiye’nin AB’nin genişleme perspektifinde yer alan bir aday olmasına rağmen, giderek bu sürecin dışına çıkarılması hedeflenen bir ülke olarak telakki edildiğinin bir göstergesi gibi duruyor. Bu konuda Türkiye’nin de uyanık olması gerekiyor.

OHAL’in sona ermesinin olumlu karşılandığını ifade ederek başlayan açıklama, olağan dönemde düzenlenecek kanun tekliflerinin, OHAL’in kalkmasının doğuracağı kazanımları gölgelememesi ve Venedik Komisyonu tavsiyelerine uyulması gerektiği ifadelerini içeriyor. Önümüzdeki dönemde daha da yoğun şekilde tartışılacak kanun tekliflerine yazının devamında derinlemesine değinilecek. Nitekim Venedik Komisyonu’na bir parantez açmakta fayda var. Venedik Komisyonu, Türkiye’nin kurucu üyesi olduğu ve Dışişleri Bakanı Mevlüt Çavuşoğlu’nun da Parlamenter Meclisi Başkanlığı’nı yürüttüğü Avrupa Konseyinin uzmanlığa ve hukukun üstünlüğüne dayalı birimidir. Komisyonun görüşleri, raporları ve değerlendirmeleri; normatif yüksek standartları öne sürer, hukukun üstünlüğünü en keskin haliyle teşvik eder. Türkiye de dâhil pek çok Avrupa Konseyi ülkesi, bu tavsiyeleri yerine getirmekte zorlanır. Nitekim bu değerlerin ve tavsiyelerin her şart altında kutup yıldızı görevi görmesi yani rehber olarak değerlendirilmesi muhakkak ki kamu yönetiminin güçlendirilmesi için olumludur. Dolayısıyla önümüzdeki dönemde, özellikle Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde, Türk yetkili makamlarına etkili bir geçiş için katkı sağlamak açısından bu ve benzeri nitelikteki kurumların (GRECO, AGİT, BM Sistemi vs.) tavsiye ve yönlendirici ilkelerini en yalın haliyle politika yapıcılara aktarmak, İKV ve benzer nitelikteki kurumlarla akademinin ihtisasındadır.

EEAS’nin sözcülüğünde yapılan açıklamaya göre AB, OHAL döneminde AİHS’in 15’inci Maddesi çerçevesinde askıya alınan yükümlülüklerin OHAL sonrası dönemde yeniden benimsendiği ve yargı bağımsızlığının eksiksiz tesis edildiği, demokratik bir Türkiye görme beklentisinde. Basit bir ifadeyle, OHAL sonrası dönemde normalleşme ve temel AB değerlerine saygı bekleniyor. Bunların yerine getirilmesi ve bunlara ek olarak önümüzdeki dönemde Anayasa Mahkemesi ile OHAL İnceleme Komisyonu’nun en etkili şekilde işlemesi şüphesiz ki tüm tarafların yararına olacak. Nitekim önümüzdeki dönemde hem Türkiye’de hem de AB’de meydana gelmesi muhtemel gelişmeler bir yana, senaryo her ne olursa olsun; gündeme getirilebilecek ve ilerlemenin sağlanabileceği konular belli: vize serbestliği diyaloğu, Gümrük Birliği, katılım müzakereleri ve yüksek düzeyli diyaloglar. Mülteci işbirliği ise OHAL’den bağımsız şekilde daha teknik ve pragmatik, kendi bağımsız dinamikleriyle işleyen bir süreç.

Gümrük Birliği’nin modernizasyonu, vize serbestliği diyaloğu ve üyelik müzakerelerinin kendisine ilişkin son iki yıldır yapılan her açıklama, büyük ölçüde OHAL’in kaldırılması çağrısında düğümleniyor ve Türkiye’den adım bekleniyordu. Nitekim üyelik müzakerelerinde en karanlık tabloyla karşı karşıyayız. Popülist ve İslam’ı pek de doğru algılamayı başaramayan Başbakan Sebastian Kurz liderliğindeki Avusturya’nın Dönem Başkanlığı’nda AB’nin Türkiye ile müzakerelerde, normalleşme döneminde nasıl performans sergileyeceği, Türkiye’den çok AB’nin sınavı aslında. AB’de yükselen popülizm, mülteci karşıtı retorik, hantallaşma eleştirileri ve entegrasyonun geleceğini belirleyememe hali, Birliğin Türkiye ile ilişkileriyle aslında çok bağlantılı konular.

Bu üç alandan en siyasi hale geleni, Gümrük Birliği’nin modernizasyonu. Teknik süreç açık şekilde devam ederken, başını Almanya’nın çektiği bir siyasi kampın sürüncemeye soktuğu bir süreçten bahsediyoruz. Federal Almanya Başbakanı Angela Merkel tarafından Cumhurbaşkanlığı seçiminin ardından Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan’a açılan tebrik telefonu ve Brüksel’deki NATO Zirvesi’nde Türk liderlerin diğer Avrupalı müttefikleriyle verdiği olumlu kareler, liderler düzeyinde bir yumuşamanın işareti olabilir mi göreceğiz. Öte yandan Hollanda ile girilen diplomatik gerginliğin son bulmaya başlaması ve tekrardan normalleşmenin hızlı şekilde kendini göstermesi ve Federal Almanya’nın Türkiye’ye seyahat uyarısın hafifletmesi ve Hermes kredilerine getirdiği kısıtlamalara son vermesi gayet olumlu emareler. Liderler düzeyinde bir yumuşama, teknik açıdan hiçbir engelden bahsedemeyeceğimiz Gümrük Birliği’nin modernizasyonu müzakerelerine kapıları aralayabilir. Özellikle AB liderlerinin OHAL eleştirisinin arkasına sığınmasının artık imkânsız olduğu da dikkate alındığında, AB Genel İşler Konseyinin ortaya koyduğu bütün olumsuz sinyallere rağmen, kilit ülkelerle normalleşme, Gümrük Birliği’nin anahtarı olabilir.

Bu üç kulvar arasında, gelişmeye en açık olanı ise vize serbestliği diyaloğu. Türkiye, karşılanması beklenen kriterlerde atacağı adımlara ilişkin bir pozisyon belgesini Komisyona sunmuş, karşılığında heyetler mesailerini artırmıştı. Bu alanda önümüzdeki dönemde Komisyon tarafından ortaya koyulacak iyi niyet göstergeleri, şüphesiz ki Türkiye’yi AB ülküsüne yakınlaştıracak, motivasyon sağlayacak ve diğer alanlarda da Türkiye’yi somut adımlar atmaya teşvik edecek. OHAL’in kalkmasının da verdiği ivmeyle vize meselesindeki teknik sürecin olumlu şekilde sonlandırılması hem fazlasıyla mümkün hem de gerekli. Nitekim Türk yetkili makamların konuya ilişkin çok boyutlu ele almaları gereken nokta Terörle Mücadele Kanunu. Bilindiği gibi, vize serbestliği diyaloğundaki teknik süreç, büyük ölçüde Komisyonun, Türkiye’de geçerli terörle mücadele mevzuatında ifade özgürlüğünü daha ileri seviye garantiye alan ve terörün tanımını AB standartlarında tanımlayan düzenlemelere gidilmesi beklentisinde düğümleniyordu. Türk tarafı ise uzun çalışmalar sonucu bulduğu formülü ve atacağı adımı Komisyona iletmişti.

Gelinen noktada, olağan döneme geçiş düzenlemeleri kapsamında ilk torba yasa teklifi, Terörle Mücadele Kanunu’nda da değişiklikler içeriyor. Bu değişikliklerin, vize serbestliği için atılan ve atılacak adımlarla ters düşmemesi önemli. Atılan adımların çok yönlü ve birbirlerini tamamlayıcı şekilde planlanması, şüphesiz ki iyi ve etkili yönetişimin temel sağlayıcısı olacak. Bilindiği üzere Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin en öncelikli vaatlerinden biri, birimler ve mekanizmalar arası eşgüdümü, iletişimi ve koordinasyonu en hızlı şekilde sağlayacak olması. Bu eşgüdümü Türkiye-AB ilişkilerinin çeşitli boyutlarında da görmeyi umut etmek mümkün. Nitekim olağan döneme geçiş, ulusal güvenlik ve temel haklar dengesi dikkate alındığında çok kolay olmayacak. Dolayısıyla bu geçişin, AB ve diğer uluslararası aktörlerle normalleşmeye zarar vermeyecek şekilde sağlanması için uzmanlık kuruluşlarına ve sivil topluma görev düştüğü gibi, yetkili kamu birimleri için de politika yapım süreçlerini olabildiğince kapsayıcı hale getirme sorumluluğu beliriyor.

Olağan Döneme Geçiş Tavsiyeleri

Öncelikli olarak belirtilmelidir ki, Venedik Komisyonunun tavsiyelerinde de vurgulandığı üzere, geçiş düzenlemelerinin bir OHAL KHK’sı şeklinde değil, kanun yoluyla düzenleniyor olması sevindirici. Venedik Komisyonu, olağan dönemde de etkisi sürmesi beklenen değişikliklerin kanun yoluyla düzenlenmesi gerektiğini görüşlerinde belirtiyordu. Nitekim mevcut tabloda, TBMM İhtisas Komisyonlarına sivil toplumun daha fazla entegre edilmesi, daha çok sayıda uzman ve akademisyen görüşüne başvurulması mutlak surette faydalı olacak.

Özellikle Terörle Mücadele Kanunu’nda değişiklikler içeren, mahalli idarelere önemli güvenlik yetkileri öngören, terörle mücadelede soruşturma, kovuşturma ve ceza aşamalarına ilişkin gözaltı süreleri ve kolluk birimlerinin yetkileriyle bağlantılı geçiş dönemi düzenlemeleri, beklenmedik bir gelişme değil. Benzer şekilde iki yıllık OHAL dönemini Kasım 2017’de sonlandıran Fransa da olağan döneme geçerken bir iç güvenlik ve terörle mücadele kanunu çıkarmıştı. Kanuna göre olağan dönemde de Fransa’da valiler güvenlik bölgesi oluşturarak, bu bölgeyi seyahate kapama, arama ve güvenlik önlemlerini artırma, çeşitli durumlarda rıza göstermeyenlerin güvenlik bölgesinden çıkartma gibi yetkiler; İçişleri Bakanı ise kişilerin ikamet adresini değiştirme ve kişilere kolluk birimlerine düzenli olarak görünme yükümlülüğü getirme gibi yetkilere kavuşmuş oldu.

Güvenlik ve özgürlükler ikilemi günümüzde terörizm gibi güvenlik tehditleri ile karşı karşıya olan tüm devletler için önemli bir meydan okuma oluşturuyor. AB’de güvenlik kaygıları en üst noktada dikkate alınırken, güvenlik sebebiyle hak ve özgürlüklerin asgari şekilde kısıtlanması, önlemlerin tehdit ve suç ile orantılı olması ve her şeyden önemlisi hukukun üstünlüğü ve yargının bağımsızlığına halel getirilmemesi büyük önem taşıyor. Fransa da, OHAL uygulamaları ve geçiş dönemi değişiklikleri sebebiyle uluslararası sivil toplum tarafından eleştirilerin hedefi olmuş, İKV basın açıklamalarında da bu konu yer bulmuştu. Fransa örneğinde, OHAL sonrası dönemde hem kolluk hem de mahalli idare birimlerinin artırılan yetkilerine rağmen, bu uygulamaların hem esasa hem de usule ilişkin ciddi bir yargı denetiminde olduğunu belirtmek gerek. Benzer düzeyde, bağımsız ve tarafsız hukuki denetim, Türkiye’deki geçiş döneminde de şart. Neticede olağan dönemde Türk uygulayıcılar hem iç hukukun hem de uluslararası yükümlülüklerin ve bağlı olunan uluslararası nitelikte düzenlemelerin gerekliliklerini yerine getirmekle sorumlu. Sözleşmenin 15’inci Maddesi’ne uygun şekilde askıya alınan AİHS sistemine de dönülmesi gerekiyor. Bu çerçevede, olağan döneme geçiş düzenlemelerinin ve uygulamalarının, Türkiye’nin AİHM’nin kapısını aşındırmasına sebebiyet vermeyecek nitelikte olması için adil yargılanma, özgürlük ve güvenlik, cezanın kanuniliği, etkili başvuru, hakların kötüye kullanılması yasağı, silahların eşitliği, suç ve cezanın şahsiliği konularındaki geniş AİHM içtihadının doğru değerlendirilmesi lazım.

Kanun değişikliklerinin gerekçeleri, saikleri, öngörülen süreler, itiraz mekanizmaları en açık ve tartışmaya mahal vermeyecek boyutta düzenlenmeli, kamuoyunu ve uluslararası toplumu bilgilendirme faaliyetleri ile iletişim stratejisi de bir o kadar yetkin elden sürdürülmeli.  Bu ölçüde rasyonel ve hukuka dayalı bir normalleşmenin sağlanması halinde, yukarıda belirtilen Türkiye-AB ilişkilerinin ilerlemeye açık üç alanında beklenenin de ötesinde bir ivmenin kazanılması işten bile değil. Türkiye’nin yatırım yapılabilir bir ülke olarak ekonomik istikrara kavuşması ve daha da normalleşerek, uluslararası arenada daha etkili bir role sahip olması da bununla doğrudan bağlantılı bir sonuç olarak değerlendirilmelidir.

Ahmet Ceran, İKV Uzmanı