İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
16-31 MAYIS 2019

AB GÜNDEMİ: Juncker Komisyonu’nun Son Genişleme Paketi: Batı Balkanlar için Çıkarımlar

Juncker Komisyonu’nun Son Genişleme Paketi: Batı Balkanlar için Çıkarımlar

Avrupa Komisyonu, Batı Balkan ülkeleri ve Türkiye’ye ilişkin ülke raporlarını içeren 2019 Genişleme Paketi’ni 29 Mayıs 2019 tarihinde açıkladı. Komisyonun 2016’da yaptığı düzenleme uyarınca nisan ayında açıklanması beklenen Genişleme Paketi’nin kamuoyuna duyurulması, bu yıl AP seçim süreci nedeniyle ertelendi. Özellikle Fransa Cumhurbaşkanı Macron’un pozisyonunun etkili olduğu bu takvim değişikliği, AB şüpheci ve aşırı sağ kesimlerin AP seçimlerinde genişleme karşıtlığı üzerinden güç kazanmasının önüne geçme amacını taşıyordu. AB’nin aşırı sağın beslendiği göçmen ve yabancı karşıtlığı gibi korkulara boyun eğdiğinin bir kanıtı olarak yorumlanan erteleme kararıyla Genişleme Paketi, daha açıklanmadan tartışmaların odağına oturmuştu.

Jean-Claude Juncker başkanlığındaki Avrupa Komisyonunun son Genişleme Paketi, özellikle AB ile bütünleşme sürecinde bir sonraki aşamaya geçme yönünde beklentileri bulunan Batı Balkan ülkeleri tarafından merakla bekleniyordu. Yunanistan ile vardığı tarihi Prespa Anlaşması sonucunda 27 yıllık isim sorununun tarihe karışmasıyla “Kuzey Makedonya” adını alan Makedonya ile yargı reformu konusunda dönüşümden geçen Arnavutluk açısından Komisyonun değerlendirmesi, AB Genel İşler Konseyi’nin haziran ayında müzakerelere başlama konusunda vereceği nihai kararda belirleyici olacaktı. Bosna-Hersek ise AB’nin siyasi koşulluluğunu güncelleyerek sosyo-ekonomik reformları önceliklendirmesi sonucu nihayet Şubat 2016’da sunabildiği AB üyelik başvurusuna ilişkin Komisyonun açıklayacağı görüşü beklemekteydi.

Batı Balkanların AB Yolunda Son Bir Yılı

Avrupa Komisyonu beklendiği gibi, Kuzey Makedonya ve Arnavutluk ile müzakerelere başlanması yönünde geçen yıl yaptığı öneriyi yineledi. AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Federica Mogherini, “Bu iki ülke üzerine düşeni yerine getirdi, şimdi sıra AB’de” sözleriyle Konsey’e seslenerek, AB’nin bölgedeki inandırıcılığı için bir test niteliğinde görülen bu konuda -özellikle genişlemenin zamanlaması ve Balkan ülkelerinin hazırlık düzeyi konusunda çekincelere sahip Fransa, Hollanda ve Danimarka’ya - Üsküp ve Tiran’ın umutlarını boşa çıkarmama çağrısında bulundu.

Bosna-Hersek’in üyelik başvurusuna ilişkin görüşünü ve bu yıl ilk kez AB standartlarına uyumunu değerlendiren analitik raporunu açıklayan Komisyon, Bosna-Hersek’in katılım müzakerelerine başlayabilmesini tavsiye edebilmesi için öncelikle demokrasi, hukukun üstünlüğü, temel haklar ile azınlık haklarını garanti altına alan kurumların işleyişi başta olmak üzere siyasi kriterleri yeterli düzeyde yerine getirmesi gerektiğinin altını çizdi.      
Komisyon, Bosna-Hersek’e demokrasi, temel haklar, hukukun üstünlüğü ve kamu yönetimi reformu alanlarında 14 öncelikten oluşan bir yol haritası sunarak, müzakereler başlanması konusundaki kararın bu önceliklerde tatmin edici bir sicil oluşturmasına bağlı olacağını açıkça ortaya koydu. Komisyon’a göre, AB üyeliğinin yükümlülüklerini üstlenmede erken hazırlık düzeyindeki Bosna-Hersek’in AB ile bütünleşme sürecinin sonraki aşamasına geçilmesi kararında belirtilen alanlarda kaydettiği ilerleme kadar 2018 yılındaki seçimleri takiben yaşanan siyasi paralizin aşılarak tüm düzeylerde hükümetin kurulması da belirleyici olacak.

Avrupa Komisyonu, müzakere yürüten aday ülkeler Karadağ ve Sırbistan ile ilgili değerlendirmesinde kaydedilen ilerlemeler kadar hukukun üstünlüğü konusunda daha kararlı adımlara ihtiyaç duyulduğunun altını çizdi. 32 faslı müzakereye açıp üç faslı geçici olarak kapatarak AB ile bütünleşme sürecinde en ileride bulunan Karadağ açısından seçim çerçevesine duyulan güvensizlik, gerçek anlamda siyasi diyalog eksikliği ve yönetişimde şeffaflığın geliştirilmesi ihtiyacı, Komisyon’un temel tespitlerini oluşturdu. 16 faslı açarak ikisini geçici olarak kapatan Sırbistan’da, Aralık 2018’den bu yana Cumhurbaşkanı Aleksandar Vucic’e karşı basın özgürlüğü, adil ve özgür seçim talebiyle düzenlenen geniş çaplı protestoların gündemden düşmediğini not eden Komisyon, ülkede gerçek anlamda bir tartışma ortamının acilen tesis edilmesi ve hukukun üstünlüğü alanındaki reformlarda kararlı adımlar atılması gerektiğini vurguladı.

Potansiyel aday ülke konumundaki Kosova’da, zorlu iç siyasi iklime dikkat çeken Komisyon’a göre, hukukun üstünlüğü ve kamu yönetimi reformu alanında yasal çerçevenin iyileştirilmesi de dahil bazı AB reformlarında sağlanan ilerlemeye karşın, Priştine’nin Sırbistan ve Bosna-Hersek’ten ithal edilen ürünlere yüzde 100 gümrük tarifesi uygulamaya başlaması bu gelişmelere gölde düşürdü. Bölge ülkeleri arasında vatandaşları AB’ye seyahatlerinde vize serbestliğinden istifade etmeyen tek ülke konumundaki Kosova’nın vize serbestliği için gerekli koşulları Temmuz 2018 itibarıyla sağladığını teyit eden Avrupa Komisyonu, Konsey’e konuyu acil olarak ele alması çağrısında bulundu.

Özellikle “isim sorunu”nun çözüme kavuşmasıyla daha görünür hale gelen ve gerek Sırbistan’ın gerekse Kosova’nın AB ile bütünleşme sürecinde kilit önemde olan ilişkilerin normalleştirilmesi konusunda Komisyon, Belgrad-Priştine diyaloğunda, kapsamlı ve sürdürebilir bir normalleşmeyi mümkün kılacak hukuken bağlayıcı bir anlaşmaya varılması için elverişli bir ortam oluşturulması gerektiğinin altını çizdi. Kosova’nın, yüzde 100 gümrük tarifesi uygulamasını takiben diyalog çıkmaza girmişti. Avrupa Komisyonu, Kosova’ya gümrük tarifelerini kaldırma ve her iki tarafa da provokatif eylemlerden kaçınma çağrısında bulundu. Diyalog kapsamında, Kosova ile Sırbistan arasında toprak mübadelesinin (Sırbistan’ın Arnavut nüfusun yoğun oluğu Preşova Vadisi’ne karşılık Sırp nüfusun yoğun olduğu Kosova’nın kuzeyi) gündeme gelmesi, büyük tartışma yaratmıştı. Almanya Şansölyesi Merkel’in de karşı çıktığı sınırların yeniden çizilmesi seçeneği, birçok farklı etnik unsurun bir arada yaşadığı Balkanlarda Pandora’nın kutusunu açabileceği gerekçesiyle reddediliyor.

Kuzey Makedonya ve Sırbistan için Top Konsey Sahasında

Komisyonun 2019 Genişleme Paketi’nde Üsküp ve Tiran ile müzakerelere başlanması yönündeki tavsiyesinin 18 Haziran’da gerçekleşmesi beklenen Konsey toplantısında kabul görmesi büyük önem taşıyor. AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Federica Mogherini’nin de ifade ettiği gibi, oybirliği gerektiren bu karar için “top şimdi Konsey’in sahasında”. AB’nin iç reformunu tamamlamadan yeni bir genişlemeye tanıklık etmemesi gerektiğini savunan Fransa, Hollanda ve Danimarka’nın da desteğini alarak, Haziran 2018’de gerçekleşen AB Genel İşler Konseyi toplantısında, Makedonya ve Arnavutluk’la müzakerelere başlanması konusunda nihai kararın Haziran 2019’a ertelenmesini sağlamıştı. 

Bu süreçte dikkatler, son dönemde genişleme konusunda “kötü polis” rolünü üstlendiği izlenimini yaratan Fransa’nın üzerinde. Paris’in genişleme politikasında bir veto koyucu haline gelmesinin sebepleri incelendiğinde; genişlemenin Fransa kamuoyunda 2005 yılında AB Taslak Anayasası’nın reddedilmesine de yol açan korkuları yeniden canlandıran bir olgu olarak görülmesi ve Fransa Cumhurbaşkanı Macron’un AB’nin kurumsal reformunu tamamlamasını öncelikli hedef olarak benimsemesi öne çıkıyor.

AB’nin, özellikle tarihi Prespa Anlaşması’nın onay sürecinde, ulusal kimliğini yeniden tanımlamasını gerektiren oldukça zorlu bir süreçten çıkan Üsküp’e yönelik taahhüdünü yerine getirmesi, yalnızca Kuzey Makedonya özelinde değil; Kosova ve Sırbistan arasındaki anlaşmazlığın çözümü ve genişleme politikasının kredibilitesi açısından da kilit öneme sahip.

Fransa’nın çekincelerini gidermek üzere, Kuzey Makedonya ve yargı reformu sayesinde hukukun üstünlüğü alanında sağladığı ilerlemeye rağmen yolsuzluk ve örgütlü suçlarla mücadele konusunda ek adımlara ihtiyaç duyan Arnavutluk’un AB süreçlerinin ayrıştırılması seçeneği üzerinde duruluyor. Konsey’in, Kuzey Makedonya ile müzakerelere başlanmasına yeşil ışık yakıp Arnavutluk’la müzakerelere başlanmasını ertelemesinin, Arnavut milliyetçiliğinin güçlenmesi ve “Büyük Arnavutluk” idealinin canlanması gibi bölge genelinde istikrarı olumsuz etkileyecek riskli sonuçlara yol açma ihtimalini barındırdığının göz ardı edilmemesi gerekiyor.

Juncker Komisyonu’nun Genişleme Konusundaki Mirası

Juncker Komisyonu’nun son Genişleme Paketi, 2019-2024 tarihlerinde görev yapacak yeni Komisyon’a bırakacağı miras açısından da kritik öneme sahipti. Daha göreve gelmeden sarf ettiği “AB beş yıl içerisinde yeni bir genişlemeye tanıklık etmeyecek” sözleri akıllara kazınan ve Komisyon’un ilgili genel müdürlüğünün adını değiştirerek, geri plana almasıyla hatırlanacak Juncker döneminde, işlevselliği sorgulanan ilerleme raporlarının metodolojisinde de değişikliğe gidilerek “yeni nesil” raporlar yayımlanmaya başlanmıştı. Metodolojideki değişikliğe rağmen hukukun üstünlüğü, kamu yönetimi reformu, demokrasi, temel haklar, ekonomi yönetişimi ve bölgesel işbirliğine öncelik veren  “önce temel konuların ele alınması” (‘fundamentals first’) ilkesine yapılan vurgu devam etti.

2015’te patlak veren mülteci krizi ve Batı Balkan rotası üzerinden AB’nin kapılarına dayanan mülteciler, Rusya ve Çin gibi aktörlerin bölgede etkinliğini artırma manevraları ve bölge ülkeleri içerisinde artan gerginlikler, Juncker Komisyonu’nun yaklaşımını gözden geçirmeye iterken, 2017 Birliğin Durumu konuşmasında sarf ettiği “AB mevcut Komisyon’un görev süresinde yeni bir genişleme olmayacak.... Ancak ileride AB 27 üyeden daha geniş olacak” sözleri Juncker’in yaklaşımında değişimin sinyallerini vermişti.

Bunu takiben Avrupa Komisyonu, Batı Balkanlara özel bir strateji belgesi ortaya koyarak Karadağ ve Sırbistan için 2025’i olası üyelik tarihi olarak telaffuz etmiş, Mayıs 2018’de Batı Balkanları AB’nin kalbine taşımayı öncelik edinen AB Dönem Başkanı Bulgaristan’ın ev sahipliğinde Batı Balkanların AB perspektifinin ilk kez telaffuz edildiği 2003 tarihi Selanik Zirvesi’nin tekrarı niteliğinde olması umuduyla Sofya Zirvesi gerçekleşmişti. Tüm bu girişimler, AB liderlerinin genişlemenin zamanlamasına ve bölge ülkelerinin hazırlık düzeyine ilişkin farklılıkların daha da önemlisi de aşırı sağın yükselişi ve Birleşik Krallık’ın Brexit kararını takiben gelecekteki rotasını belirlemede bocalayan AB’nin içerisinde bulunduğu siyasi realitenin kısıtları içerisinde kalarak istenen ivmeyi yaratmakta başarılı olamadı.

Yeni AB Liderliği ve Genişleme

AP seçimlerinin tamamlanmasıyla start alan AB’nin kurumsal yenilenme sürecinde, göreve gelecek yeni AB liderliğinin genişlemeye olan bağlılığını yinelemesi, Batı ile Rusya ve Çin gibi aktörler arasında bir satranç tahtasına dönüşme ihtimali bulunan ve Winston Churchill’in de ifade ettiği gibi geleneksel olarak “tüketebileceğinden daha fazla tarih üreten” bu coğrafyanın istikrara kavuşturulması açısından büyük öneme sahip.

Uzun zamandır AB’nin öncelikler listesinde yer almayan genişlemenin yeniden AB’nin stratejik öncelikleri arasına girmesini beklemek fazla iyimser olacaktır. Ancak, 2019-2024 döneminde görev yapacak Komisyon’da genişleme dosyasının yeniden ayrı olarak ele alınması ve bu dosyadan sorumlu Komisyon üyeliğinin genişleme dostu ülkelerden birine verilmesi, AB’ye üye olmayı bekleyen ülkelere olumlu mesaj verebilir.  Genişlemeye şüpheyle yaklaşan ülkelerinin genişleme politikasına yön verdiği bir dönemde, göreve gelecek Avrupa Komisyonunun bu alanda kaybettiği zemini kazanarak geleneksel öncü konumunu pekiştirmesi, AB’nin; etnik sorunlar, ikili uyuşmazlıklar, tamamlanmamış demokratik kurumlar, cılız ekonomik büyüme ve yüksek işsizlik oranları gibi pek çok kırılganlıkla karakterize edilen Balkan coğrafyasında dönüştürücü gücünü yeniden kazanması için büyük önem taşıyor.

Yeliz Şahin, İKV Kıdemli Uzmanı