İKTİSADİ KALKINMA VAKFI
E-Bülteni
1-15 HAZİRAN 2019

TÜRKİYE-AB GÜNDEMİ: Yargı Reformu Stratejisi’ne Türkiye-AB İlişkileri Perspektifinden Kısa Bir Bakış

Yargı Reformu Stratejisi’ne Türkiye-AB İlişkileri Perspektifinden Kısa Bir Bakış

30 Mayıs 2019 tarihinde, bir süredir heyecanla beklenen Yargı Reformu Stratejisi, Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan tarafından tanıtıldı. Basın kanallarıyla geniş kitlelere de aktarılan Yargı Reformu Stratejisi yakın tarihte, belki de İç Güvenlik Paketi ve Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’ndan bu yana basında en geniş şekilde ilgi gören, uzmanlarca hakkında en fazla görüş sarf edilen mevzuat çalışmalarından biri oldu. 

30 Mayıs tarihinde kamuoyu ile paylaşılan stratejiye gösterilen yoğun ilgi aslında azami düzeydeki beklentiyle doğrudan orantılı. 2019 yılının ikinci çeyreğine gelinceye dek Avrupa Komisyonu tarafından yayımlanan ilerleme raporlarında yargı ve temel hakları düzenleyen 23’üncü fasıla dair artan geriye gidiş yorumları; AP’nin çeşitli kereler yinelediği Türkiye’nin AB adaylığını askıya alma çağrısı; 2017 yılında hukukun üstünlüğü alanındaki mevcut görünümden ötürü Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi tarafından Türkiye’nin tam izleme sürecine alınması gibi gelişmeler, Türkiye’nin parçası ve önemli bir aktörü olduğu Avrupa kıtasından atılan dikkate değer işaret fişekleriydi. Diğer yandan 15 Temmuz hain darbe girişimi ve devamında girilen OHAL rejiminden kalan tortuların temizlenmesi; toplumsal mutabakatın ve yargıya en ileri seviye güvenin tesisi; ayrıca ekonominin ciddi bir gündem maddesi olduğu dönemde Türkiye’de iş yapma ortamına dair algının pozitif seyrini perçinleyebilmesi için de yargının reformuna dair adımlara duyulan ihtiyaç, varlığını sürdürüyordu.

Gelinen son noktada, 30 Mayıs 2019 tarihinde açıklanan Yargı Reformu Stratejisi’nin hazırlık aşamalarının da bir bakıma metnin kendisi kadar hem Türkiye-AB ilişkileri hem de Türk yargı reformu müessesesinin hikâyesi açısından atlanmaması gereken bir önemi mevcut. Dolayısıyla AB’nin Türkiye’de demokratikleşme ve hukuk devleti ilkesinin tesisi süreçlerine doğrudan etkisini ve bu süreçlerin Türk yetkili makamlar tarafından nasıl karşılandığını anlayabilmek adına, üçüncü Yargı Reformu Stratejisi dönemini bir bütün olarak masaya yatırmakta fayda var.

Yargı Reformu Hamlesinin Merkezinde AB

Öncelikle, yargı reformu sürecinin hem hazırlık aşamasında hem de uygulama aşamasında AB serüveninin doğrudan etkisi olduğunu ifade etmek gerekir. 30 Mayıs tarihi, aslında 10 yılı aşan bir dönüşüm eforunun uzun zamandır beklenen sonuçlarından. 2009 yılında Türkiye, katılım müzakerelerinin 23’üncü faslının gerekliliklerini karşılamak adına ilk Yargı Reformu Stratejisi’ni oluşturmuş, bu adımı 2015 yılında kapsamı genişletilen ikinci Yargı Reformu Stratejisi takip etmişti. Zaten bugün üzerinde tartıştığımız üçüncü strateji metninde de önceki hedeflere ilişkin alınan yola referanslar var. Sözü geçen devamlılık önemlidir. Çünkü AB’nin Türkiye’nin demokratikleşme yolculuğunda artık çıpa görevi görme vasfını yitirdiği yorumları, gözler önüne serilen devamlılıkla belli oranda yanlışlanmış oluyor. Özellikle de AB sürecine bağlılık vurgusunun doğrudan 9 Mayıs AB gününde gerçekleştirilen Reform Eylem Grubu toplantısında Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından dile getirilmesi, geçtiğimiz dönemde gergin bir tonda seyir eden hatta AB sürecinin referanduma götürülmesini bile gündeme taşıyan dilden, çok daha verimli siyasi iklimin öne çıktığına işaret ediyor.

Yargı Reformu Stratejisi’nin hazırlandığı sürece ilişkin ikinci kritik boyut, aslında bu stratejinin hayata geçirilmesiyle, Türkiye-AB ilişkilerini ve ilgili reform çabalarını düzenleyen kurumların ve mekanizmaların işlevini yitirmekte olduğu savına meydan okunmasıdır. Bilindiği üzere 23’üncü ve 24’üncü fasıllar ile genel anlamıyla siyasi kriterlere ilişkin reform adımlarının en yüksek düzeyde, bakanlar düzeyinde gündeme taşındığı, takibinin gerçekleştirildiği mecra kabul edilen Reform Eylem Grubu’nun, 2018 yılının ikinci kısmından itibaren, üç yıllık aranın ardından düzenli aralıklarla toplanmaya başlamasıyla, gözler tekrardan buraya odaklanmıştı. Reform Eylem Grubu’na yöneltilen eleştiriler, kurul faaliyetlerinin fazla genel ve soyut sürmesi ve somut çıktıların halen daha kamuoyuna yansımaması üzerineydi. Nitekim Yargı Reform Stratejisi’nin hazırlanması, bu toplantıların gündeminde önemli yer taşıyan ve toplantıların ardından yayımlanan basın duyurularında da altı çizilen kritik bir öncelikti. Dolayısıyla strateji metninin hem içeriğinde hem de sürecin hızlanmasında Reform Eylem Grubu’nun, daha genel anlamıyla ise Türkiye-AB üyelik müzakerelerini ivme kazanmasına yönelik mekanizmaların açık etkisi bulunuyor. Zaten 30 Mayıs 2019 tarihinde kamuoyuna sunulan metinde de AB’ye yönelik stratejik hedef ve katılım sürecine bağlılık vurguları çokça tekrarlanıyor.

Aslında, belki de AB sürecinin Türkiye’nin demokrasi ve iyi yönetişim deneyimine en kritik olumlu etkilerinden biri, çok paydaşlı ve istişareye dayalı birincil/ikincil mevzuat hazırlama faaliyetlerine hem metot hem de deneyim açısından yeni ufuklar katmasıdır. Bunu Cumhurbaşkanı Erdoğan da 30 Mayıs günü gerçekleştirdiği konuşmada ifade ediyor: “Türkiye’nin AB üyeliği sürecindeki en büyük kazanımlarından biri reform çalışmalarını özellikle sistematik bir şekilde hazırlama ve tartışma kabiliyetini geliştirmiş olmasıdır.” Dolayısıyla bu kabiliyetin her alanda ve her fırsatta hayata geçirilmesi, hem daha ileri seviye hukuki çerçeveye erişilmesi hem de demokratikleşmenin ivme kazanması için gerekli. Yargı Reformu Stratejisi’nin hazırlık aşaması, geçtiğimiz dönemde yer yer gerilen ve sorunlu bir seyir takip eden Türkiye-AB ilişkilerinde hem uzun zamandır beklenen somut adımlardan birini teşkil ediyor hem de retoriğin yumuşaması, karşılıklı adımların artması adına olası bir katalizör niteliği taşıyor. Nitekim tam olarak da bu aşamada stratejinin içeriğine bakmak gerekir.

Yargı Reformu Stratejisi’nde AB ile Uyum Açısından Öne Çıkan Başlıklar

Yargı Reformu Stratejisi; 2 temel perspektif, 9 amaç, 63 hedef ve 256 faaliyet içeriyor. Bu perspektiflerden ilkini hak ve özgürlükler oluştururken diğer perspektifi adalet sisteminin işleyişi teşkil ediyor.  Hak ve özgürlüklerin hem hedefler hem de metnin dili çerçevesinde sıkça altı çizilen ve yer bulan bir boyut olduğunu söylemek mümkün. Özellikle ifade özgürlüğünün (çevrimiçi ortamda da dâhil) geliştirilmesine yapılan vurgunun bu bağlamda dikkatle takip edilmesi gerekir. Adalet sisteminin işleyişiyle ilgili ise adalete erişim yollarının ve adalet hizmetlerinin verimliliğinin artırılması noktasına metinde sıklıkla işaret ediliyor.

Yukarıda bahsi geçen 2 temel perspektif doğrultusunda strateji belgesinde belirlenen 9 ayrı amaç ise şunlar: hak ve özgürlüklerin korunması ve geliştirilmesi; yargı bağımsızlığı, tarafsızlığı ve şeffaflığının geliştirilmesi; insan kaynaklarının nitelik ve niceliğinin artırılması; performans ve verimliliğin artırılması; savunma hakkının etkin kullanımının sağlanması; adalete erişimin kolaylaştırılması ve hizmetlerden memnuniyetin artırılması; ceza adaleti sisteminin etkinliğinin artırılması; hukuk yargılaması ile idari yargılamanın sadeleştirilmesi ve etkinliğinin artırılması; alternatif uyuşmazlık çözüm yöntemlerinin yaygınlaştırılması.

Belgede yerine getirilmesi öngörülen şüphesiz ki iddialı bu 9 amaç çerçevesinde atılacak adımlardan bazılarının Türkiye-AB katılım müzakerelerinin 23’üncü ve 24’üncü fasılları kapsamında son yıllarda çokça eleştirilen ve Türkiye’nin müzakereler çerçevesinde geliştirmekle yükümlü olduğu bir takım alanları doğrudan hedef aldığını görmek şüphesiz ki olumludur. Bunlar arasında ilk bakışta, kovuşturma sisteminde tutuklama ve diğer koruma tedbirlerine dair rejiminin iyileştirilmesi noktasında vurgulanan irade dikkat çekiyor.

Tutuklama süreleri,  başka bir ifadeyle ise koruma tedbirlerine ilişkin keyfi uygulamalara yöneltilen eleştiriler, Komisyonun ve diğer AB kurumlarının Türkiye’ye yönelttiği eleştirilerinde üst sıralardan düşmeyen bir başlık. AB entegrasyonunun ötesinde, Türkiye’nin AİHM karnesinde de tutukluluk, gözaltı gibi uygulamaların niteliğinden ve uygunluğundan kaynaklı ihlallerin, yani en geniş tabirle AİHS’in özgürlük ve güvenlik hakkını düzenleyen 5’inci madde (özellikle AİHS 5.1.b, 5.1.c, 5.2, 5.3) ihlallerinin geniş bir içtihada işaret ettiği biliniyor. Bu meselenin giderilmesine yönelik olarak reform stratejisinde yer bulan, “mevzuatın ölçülülük prensibi dikkate alınarak gözden geçirilmesi” vurgusu ve tutukluluk sürelerinin yeniden düzenlenmesi ifadesi önemli.  Yargı Reformu Stratejisi metninin kendisi de tutuklamanın bir ceza aracı olmadığını ve istisnai niteliğini hatırlatıyor.

Metinde altı çizilen ve Türkiye’nin AB serüveninin geleceği açısından kritik diğer mesele ise yukarıda da vurgulandığı gibi ifade özgürlüğüdür. Bu konunun metin dili açısından sıklıkla yer bulması bir yandan önemliyken; ifade özgürlüğüne ilişkin kararların istinaf aşamasından sonra bir de Yargıtay tarafından incelenmesinin düzenleneceğine dair adımın, konuya ilişkin önümüzdeki dönemde daha somut adımlar geleceğinin habercisi olması muhtemeldir. Neticede ifade özgürlüğü meselesi, AB değerlerinin temelinde yatıyor ve bu açıdan AB’nin aday ülkelerdeki gelişmeleri değerlendirirken üzerinde en fazla durduğu konuların başında geliyor. AB’nin sadece hak ve özgürlükler açısından değil, müzakere fasıllarının tamamında en fazla eleştiriyle yaklaştığı konuyu oluşturuyor. Özellikle çevrimiçi ifade özgürlüğüne ilişkin, bazı internet sitelerine ilişkin erişim engellemesinin kısmi hale getirilebilmesi konusundaki ifadenin pratikte ne gibi sonuçlara yol açacağı, yakından takip edilmeli.

Üçüncü olarak ise sadece yargı sisteminde değil, tüm kamu sektöründe liyakatin ve profesyonelliğin tesisi, Türkiye-AB müzakerelerinin Komisyon kanadında eleştirilerin yansıdığı bir diğer alan olagelmişti. Bu bağlamda strateji metni; ihtisaslaşma, yargının iş yükünü azaltma, performans izleme merkezlerinin kurulması, terfi ve nakil işlemlerinin düzenlenmesi gibi adımlar içeriyor. Özellikle iyi işleyen, davaların belirli bir süre içinde tamamlanabildiği ve yargıya güvenin arttığı bir sistem oluşturabilmek için strateji, ümit vadediyor.

Son olarak 15 Temmuz hain darbe girişimi sonrasında ilan edilen OHAL rejiminden olağan döneme geçişle birlikte, güvenlik ve özgürlük dengesini sağlamaya yönelik adımların atılacağı da strateji metninde açıkça ifade ediliyor. Bilindiği üzere Komisyonun 2019 Türkiye İlerleme Raporu, OHAL dönemi uygulamalarının olağan döneme yansımalarına detaylı yer ayırıyor. Dolayısıyla AB çevrelerinin yakından takip ettiği bu konuda atılacak adımlar muhakkaktır ki hem Türkiye’de yargının kalitesini hem de Türkiye-AB ilişkilerini geliştirecektir.

Yargı Reformu Stratejisinde Vize Serbestliği Diyaloğuna ilişkin Satır Araları

Katılım müzakerelerin kendisi kadar, uzun süredir devam eden ve Türkiye’de veri güvenliği reformu, göç/sınır yönetiminin modernizasyonu, göçmen ve yabancı haklarının geliştirilmesi gibi çeşitli alanlarda reforma vesile olan Türkiye-AB Vize Serbestliği Diyaloğu da Türkiye tarafından bazı yeni reform adımlarını gerektiriyordu. Kaydedilen tüm aşamaya rağmen, düğümlenen az sayıdaki konuya ilişkin reformlar için de gözler bir süredir kamuoyu ile paylaşılması beklenen Yargı Reformu Stratejisi’nde idi.

Geldiğimiz aşamada, tüm dikkatler metinde yer alan iki kritik irade beyanına odaklandı.  Bilindiği üzere Türk vatandaşlarına vizesiz Avrupa kapılarının açılabilmesi için karşılanması beklenen boyutlardan en öne çıkanı ve basında yer alan tartışmalarda en fazla gündem olanı terörle mücadele mevzuatının ilgili AB ve Avrupa Konseyi standartlarına daha yakınlaştırılması kriteriydi ve eleştirilerin odağında ifade özgürlüğü meselesi yer alıyordu. Dolayısıyla strateji belgesinde öne sürülen, “Başta terörle mücadele mevzuatı olmak üzere ifade özgürlüğünü etkileyen mevzuat bu süreçte ele alınacaktır.” ifadesinin doğrudan vize serbestliği diyaloğunda yankı bulacağını öngörmek mümkün.

Öte yandan bilindiği gibi veri güvenliği konusu, sınırların kontrolü ve vize serbestliği açısından AB’nin en yüksek oranda hassasiyetle yaklaştığı meselelerden biri. Komisyon, vize serbestliğine dair ortaya koyduğu kriterlerin belli bölümünü AB standartlarında bir veri güvenliği çerçevesinin varlığına dayandırmıştı, Türkiye de geçtiğimiz yıllarda hem ilgili kurumu hem de yasal mevzuatı oluşturarak bu beklentiye karşılık vermişti. Nitekim AB tarafı Türkiye’nin oluşturduğu hukuki çerçeveyi yeterli bulmamıştı ve kriterin karşılanmadığına karar vermişti. 30 Mayıs tarihinde yayımlanan Yargı Reformu Stratejisi, bu konuyu da “Kişisel Verilerin Korunması Kanunu'nun AB müktesebatı çerçevesinde gözden geçirilmesi” ifadesiyle açıkça öne sürüyor.

Stratejiden Uygulamaya

Yukarıda, Türk yetkili makamların öne sürdüğü bir dizi reform hamlesi, eş zamanlı olarak hem Türkiye’nin hukuk devleti nosyonuna ve demokratikleşme serüvenine hem de AB ile ilişkilerine olumlu yansıması beklenen taahhütler yer alıyor. Bilindiği üzere bu ifadeler henüz söylem ve strateji düzeyindedir.

Türkiye bundan önce de iki kere Yargı Reformu Stratejisi hazırlamış, bununla birlikte benzer nitelikteki strateji ve eylem planlarını hazırlama konusunda önemli deneyim biriktirmiştir. Örneğin yakın dönemde dikkat çeken AİHM İhlallerinin Önlenmesine ilişkin Eylem Planı veya iki aşamalı, AB’ye Katılım için Ulusal Eylem Planı bunların önemli örnekleridir. Ancak görülmektedir ki uygulama aşamasına gelindiğinde tablo, planlama evresindeki kadar parlak kalmamıştır.

Bu yazıya konu olan strateji belgesine bakıldığında ise, öngörülen adımların bir bölümünün hukuki değişiklik bile gerekmeden idari yollarla düzenlenebileceği, bir bölümü için küçük çaplı düzenlemelerin yeterli kabul edilebileceği söylenebilir. Mesele, büyük ölçüde mevcut reform iradesinin ve hevesinin özümsenmesiyle alakalıdır. Yargı sektörünün tüm katmanlarının reform atmosferini özümsemesi, gerçekçi bir ivmeden bahsedilebilmesi için şarttır. Özellikle ifade özgürlüğü, adil yargılanma ve liyakatin temini gibi meseleler, herhangi bir yasama faaliyetinin ötesinde, doğrudan demokratikleşme ve hukukun üstünlüğü arzusuna bağlıdır. AB kurumları tarafından bu stratejinin olumlu karşılanması, uluslararası ticaret çevrelerinde Türkiye’de iş yapma ortamının geliştiği yönünde algının gelişmesi için, strateji belgesindeki kapsamlı hedeflerin muhakkak ki doğrudan somut uygulama adımlarına dönüşmesi gözetilmelidir.  

Ahmet Ceran, İKV Uzmanı